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來(lái)源：《中國生態(tài)文明》雜志

作者：何震

工作單位：江蘇省環(huán)保廳政策法規處（改革辦）            

作為全國生態(tài)環(huán)境管理制度綜合改革和垂直管理改革的試點(diǎn)省，江蘇是怎么謀劃環(huán)保改革的？

綠色發(fā)展，是“十三五”期間經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的主旋律，改革，將是“十三五”期間環(huán)保工作的主旋律。

前不久，江蘇省被環(huán)保部確定為全國生態(tài)環(huán)境管理制度綜合改革的試點(diǎn)省份和垂直管理改革的試點(diǎn)省份，環(huán)保部批復了《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護體制機制改革方案》。

“十三五”期間，江蘇的環(huán)保改革將如何推進(jìn)呢？

江蘇改革創(chuàng )新，已有哪些成果？

改 革創(chuàng )新，始終是引領(lǐng)江蘇經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的優(yōu)勢所在、特色所在，在生態(tài)文明建設和環(huán)境保護領(lǐng)域也是如此。作為經(jīng)濟發(fā)達、城鎮化進(jìn)程比較快的省份，江蘇遇到環(huán)境 問(wèn)題比較早，探索開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護制度改革也較早。近年來(lái)，省委、省政府認真貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，堅持把制度創(chuàng )新作為重要動(dòng)力，緊緊圍 繞生態(tài)文明建設和環(huán)境保護的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節，率先探索，大膽創(chuàng )新，初步形成了一批既符合中央要求、又體現自身特色的制度成果，為生態(tài)文明建設提供了有 力的保障。

率先建立比較系統的生態(tài)紅線(xiàn)管控制度。率 先劃定生態(tài)紅線(xiàn)，劃分15 大類(lèi)779 塊生態(tài)紅線(xiàn)區域，陸地面積占全省國土面積的22.2%，確定了保護邊界，明確了保護主體，落實(shí)了保護責任。同時(shí)，配套制定了生態(tài)補償轉移支付暫行辦法和監 督管理考核細則，在全國率先形成了生態(tài)空間管控的制度性成果。通過(guò)劃定和嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，為優(yōu)化國土空間布局提供了剛性約束和有力保障，在全國產(chǎn)生了良好的 示范效應。

率先建立比較科學(xué)的綠色發(fā)展評估制度。近 年來(lái)，江蘇省在加快轉型升級、促進(jìn)綠色發(fā)展方面，主動(dòng)適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，從資源利用效率、環(huán)境污染代價(jià)和生態(tài)產(chǎn)品貢獻等方面，對全省各地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水 平進(jìn)行綠色評估，在全國率先形成了促進(jìn)綠色發(fā)展的基本保障制度。通過(guò)實(shí)施“綠評”，引導各地樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)和科學(xué)發(fā)展觀(guān)，增強了各級黨委政府推進(jìn)綠色發(fā)展 的主動(dòng)性和積極性，形成了鮮明的考核導向。

率先形成比較完備的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。注 重發(fā)揮政府在推動(dòng)生態(tài)文明建設中的主導作用和市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不斷深化環(huán)境經(jīng)濟政策方面的改革創(chuàng )新。一是加快資源環(huán)境價(jià)格改革。穩步推進(jìn)排 污收費改革，大幅提高排污費征收標準，全面實(shí)施揚塵排污收費，實(shí)行差別化征收政策。排污權確權和許可證發(fā)放取得積極進(jìn)展，成立省排污權登記與交易管理中 心，全省排污權交易額累計達2.48 億元。二是健全生態(tài)補償制度。創(chuàng )新水環(huán)境資源區域補償制度，建立上下游“雙向補償”機制，配套制定水環(huán)境區域補償監測和資金管理辦法，覆蓋全省所有省市交 界斷面。三是完善環(huán)保信用體系。推行綠色信貸，在全省兩萬(wàn)多家排污企業(yè)開(kāi)展環(huán)保信用評價(jià)，建立環(huán)?！昂诿麊巍敝贫?，率先根據評價(jià)等級實(shí)施差別水價(jià)電價(jià)，形 成“守信者受益、失信者受罰”的鮮明導向。

率先形成比較嚴格的生態(tài)文明法治保障體系。堅 持用嚴格的法治保障生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)生態(tài)文明建設逐步納入法治化軌道。一是完善生態(tài)文明法規體系。制定修訂了大氣污染防治條例、循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)條例、通榆河水 污染防治條例等11 項地方環(huán)保法規，出臺加強環(huán)境監管執法的18 條意見(jiàn)，形成了強力的法治約束。二是嚴格環(huán)境監管執法。嚴格落實(shí)新環(huán)保法，深入開(kāi)展環(huán)境保護大檢查，清理整頓環(huán)保違法違規建設項目，建立黨政同責的網(wǎng)格化 環(huán)境監管體系，實(shí)施環(huán)保工作約談暫行辦法。三是著(zhù)力強化環(huán)保行政司法聯(lián)動(dòng)。建立環(huán)境司法聯(lián)席會(huì )議制度，環(huán)保和司法部門(mén)聯(lián)合出臺環(huán)保執法銜接配合的實(shí)施意 見(jiàn)，嚴懲環(huán)境違法分子，捍衛環(huán)保法律尊嚴。

率先形成了比較廣泛的多方共治推進(jìn)體系。堅 持把共建共享作為生態(tài)文明建設的基礎，凝聚各方面力量推進(jìn)生態(tài)文明建設。成立由省委、省政府主要領(lǐng)導任組長(cháng)、50 多個(gè)部門(mén)參加的生態(tài)文明建設領(lǐng)導小組，設立了專(zhuān)門(mén)的辦公室，每年下達目標任務(wù)書(shū)，分解落實(shí)責任、嚴格督查考核。強化部門(mén)協(xié)同，引導公眾參與。成立省環(huán)境保 護公共關(guān)系協(xié)調中心，發(fā)布《江蘇生態(tài)文明行為規范》，建成省生態(tài)環(huán)保體驗中心，開(kāi)展“生態(tài)江蘇在行動(dòng)”等一系列大型公益活動(dòng)，全社會(huì )共建共享生態(tài)文明的氛 圍日益濃厚。

圍繞目標，改革堅持哪些原則？

深 化環(huán)保體制機制改革是中央作出的重大決定，地方政府及環(huán)保部門(mén)沒(méi)必要考慮要不要改革的問(wèn)題，而應該思考怎么改革、如何把中央的各項改革頂層設計落到實(shí)處。 全面深化生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革，必須合理布局深化改革的優(yōu)先順序、主攻方向、時(shí)間表和路線(xiàn)圖，在重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破，在關(guān)鍵環(huán)節重點(diǎn)發(fā)力。

“十 三五”期間，江蘇省生態(tài)環(huán)境保護體制機制改革將馳入快車(chē)道。重點(diǎn)在區域發(fā)展戰略規劃環(huán)評、建設項目環(huán)評和排污許可證以及網(wǎng)格化監管一體化監管、環(huán)保部門(mén)管 理體制等改革方面率先取得突破，到2020 年，基本建立管控預防、環(huán)境監管、體制管理、社會(huì )共治、評價(jià)考核等五方面生態(tài)環(huán)境保護制度體系，積極探索與生態(tài)文明建設、綠色發(fā)展理念相適應的一批可操 作、可示范、可推廣的制度措施。圍繞實(shí)現這一目標，江蘇環(huán)保改革將遵循五大基本原則。

堅持發(fā)展與保護相協(xié)調。牢固樹(shù)立綠水青山就是金山銀山的理念，以生態(tài)文明為標桿、綠色發(fā)展為標志、人民滿(mǎn)意為標準，堅持綠色循環(huán)低碳發(fā)展，堅持生態(tài)保護紅線(xiàn)管控，切實(shí)把發(fā)展建立在生態(tài)空間受保護、資源環(huán)境能承載、環(huán)境質(zhì)量持續改善的基礎上。

堅持政府、企業(yè)與公眾共治。著(zhù)力發(fā)揮政府的主導作用，注重運用市場(chǎng)機制，充分調動(dòng)公眾和社會(huì )力量，激發(fā)企業(yè)等各類(lèi)主體自覺(jué)治污減排的內生動(dòng)力，形成多元共治的新格局。

堅持激勵與約束相統一。既堅持源頭嚴防、過(guò)程嚴管、后果嚴懲，強調制度的約束規制作用，又綜合利用經(jīng)濟政策和市場(chǎng)機制，完善污染源監管基礎制度體系，形成有利于生態(tài)環(huán)境保護的利益導向，發(fā)揮制度的激勵與約束功能。

堅持責任與權力相一致。全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護的企業(yè)直接責任、黨政主體責任、部門(mén)管理責任、環(huán)保監督責任、司法制裁責任，使其各歸其位、各司其職、各負其責，形成協(xié)同有效合力。

堅持試點(diǎn)與推廣相結合。上下結合、分步推進(jìn)、統籌安排，成熟一項總結一項、推出一項。既鼓勵各地根據省里方案確定的基本方向，因地制宜，大膽試驗，差別化探索，又著(zhù)重選擇一批創(chuàng )建全國生態(tài)文明示范地區開(kāi)展綜合改革試點(diǎn)，推動(dòng)面上制度建設，使改革落準落細落實(shí)。

圍繞實(shí)現這一目標，在五大基本原則引領(lǐng)下，“十三五”期間，江蘇將重點(diǎn)深化五個(gè)方面的改革。

1. 如何構建新型生態(tài)環(huán)境管控預防制度？

嚴格生態(tài)保護紅線(xiàn)管控

十八大報告提出了空間保護的要求，十八屆三中全會(huì )明確提出要劃定生態(tài)紅線(xiàn)。江蘇人口密度、城市密度、產(chǎn)業(yè)密度都比較高，足夠的環(huán)境空間對江蘇改善環(huán)境質(zhì)量尤為重要。用生態(tài)紅線(xiàn)的辦法來(lái)保護生態(tài)空間，可以有效克服傳統方法對保護空間的失靈。

劃定生態(tài)紅線(xiàn)要堅持三個(gè)原則：強制性原則、科學(xué)性原則、可行性和可操作性原則。通俗地說(shuō)，就是全省各地都要劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，具有重要生態(tài)保護功能的地方， 生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地方，都要納入到生態(tài)紅線(xiàn)的范圍。劃定的生態(tài)紅線(xiàn)面積不能太小，太小達不到生態(tài)安全的目的，但面積也不能太大，太大了既妨礙發(fā)展，也達 不到保護的目的。堵與疏并用，確保既劃得出，更守得住。所謂堵，就是制訂一系列管理辦法，對生態(tài)紅線(xiàn)嚴格管控，維護紅線(xiàn)保護的嚴肅性。對各地保得怎么樣， 每年都要考核，對管得好的地方，給予一定的表?yè)P和獎勵，對違規的項目堅決嚴厲查處、追究責任。所謂疏，就是出臺省級補償制度，由政府給予紅線(xiàn)區一定的經(jīng)濟 補償。

下一步，要在已經(jīng)劃定生態(tài)紅線(xiàn)的基礎上，認真落實(shí)國家主體功能區環(huán)境政策的若干意見(jiàn)，編制實(shí)施環(huán)境功能區劃，優(yōu)化調整省生態(tài)紅線(xiàn)區域保護規劃，完善生態(tài)保護 紅線(xiàn)監管考核及生態(tài)補償轉移支付制度。探索建立各類(lèi)生態(tài)保護紅線(xiàn)區負面清單，參與國家生態(tài)保護紅線(xiàn)區管控試點(diǎn)。開(kāi)展地方立法推動(dòng)生態(tài)保護紅線(xiàn)區管控，研究 建立全省生態(tài)保護紅線(xiàn)區監管平臺，強化對生態(tài)保護紅線(xiàn)區的檢索查詢(xún)、日常監管、環(huán)保準入。建立全省生態(tài)保護紅線(xiàn)區管理績(jì)效評估指標體系，開(kāi)展第三方定期評 估。建立生態(tài)保護紅線(xiàn)“地圖”與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉建設、土地利用、人口管理、項目準入等規劃的銜接機制，落實(shí)剛性約束，開(kāi)展南京、泰州等地“多規融合”試 點(diǎn)。

探索戰略規劃環(huán)境影響評價(jià)

開(kāi)展區域戰略環(huán)境影響評價(jià)，是本輪改革的三大重點(diǎn)之一。這項改革的目的在于規劃出空間、總量、準入“三條鐵線(xiàn)”，指導各地處理好利用環(huán)境容量、控制排污總 量、改善環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，實(shí)現資源、環(huán)境、經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。戰略環(huán)評的意義就是不再以“一刀切”的形式分配減排指標，而是根據不同地區的承載能力對項目 進(jìn)行控制，科學(xué)計算出區域和重點(diǎn)行業(yè)的污染物總量指標，以戰略環(huán)評推動(dòng)經(jīng)濟綠色化轉型，以規劃環(huán)評落地引領(lǐng)經(jīng)濟布局結構優(yōu)化，推動(dòng)環(huán)評制度整體改革創(chuàng )新。

比如，連云港市工業(yè)化程度比較低，小而散的企業(yè)占據了環(huán)境容量，按照總量減排要求，已經(jīng)沒(méi)有容量繼續上比較大的項目。在連云港市進(jìn)行試點(diǎn)，就是以戰略環(huán)評為 核心對其區域產(chǎn)業(yè)實(shí)施差別化調控、精準化減排。圍繞環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)安全水平提升兩大核心任務(wù)，組織實(shí)施長(cháng)三角地區戰略環(huán)評江蘇子項目，制定我省生態(tài)環(huán) 境戰略性保護總體方案。加快推進(jìn)連云港市戰略環(huán)評試點(diǎn)工作，積極探索區域污染物行業(yè)排放總量管理模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，控制行業(yè)總量規模，嚴格環(huán)境準入，促 進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級，為破解區域資源環(huán)境約束提供借鑒與示范。強化規劃環(huán)評和區域限批聯(lián)動(dòng)機制，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區規劃環(huán)評清單管理及與項目環(huán)評聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)工作，發(fā)揮 規劃環(huán)評在空間管控等的重要作用。

實(shí)施水生態(tài)環(huán)境功能分區

依托“十一五”國家水體污染控制與治理科技重大專(zhuān)項等研究成果，在太湖流域率先開(kāi)展以水生態(tài)環(huán)境功能保護為目標的分區、分級、分類(lèi)、分期管理試點(diǎn)，制定江蘇 省太湖流域水生態(tài)環(huán)境功能分區管理辦法，研究在長(cháng)江、淮河流域推行水生態(tài)環(huán)境功能區劃管理，實(shí)現流域環(huán)境管理模式的轉型。在太湖流域和城市黑臭河道治理 中，探索以流域為單元建立河流治理委員會(huì )，深化“河長(cháng)”、“斷面長(cháng)”監管模式。按照“誰(shuí)達標、誰(shuí)受益，誰(shuí)超標、誰(shuí)補償”的雙向補償原則，建立全省水環(huán)境資 源區域補償制度和上下游地方政府對水環(huán)境質(zhì)量負責的經(jīng)濟補償制度。建立健全陸海統籌機制，沿海三市政府和省有關(guān)部門(mén)加強聯(lián)動(dòng)協(xié)作，協(xié)同治污，加強入海河流 和入海排污口整治和監管， 切實(shí)防控滸苔暴發(fā)。

深化環(huán)境科技體制改革

以太湖水專(zhuān)項為示范典型，開(kāi)展技術(shù)示范推廣與應用對接，加強標準研究、技術(shù)經(jīng)濟政策研究、科研示范與治理計劃工程項目的銜接，推進(jìn)落實(shí)配套示范工程，探索技 術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化結合機制，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，擴大水專(zhuān)項成果轉化和應用。探索建立社會(huì )共同參與環(huán)境科技機制，以科研院所、高等院校和重點(diǎn)治污企業(yè)為主 體，以國家環(huán)保服務(wù)業(yè)試點(diǎn)為載體，動(dòng)員社會(huì )力量參與環(huán)?？蒲?，創(chuàng )新合同環(huán)境管理、環(huán)境金融服務(wù)、技術(shù)轉化交易平臺構建、政產(chǎn)學(xué)研共建、環(huán)保工程技術(shù)中心與 重點(diǎn)實(shí)驗室建設等環(huán)境科研管理新模式。搭建環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)與治理修復交流接洽平臺，做大做強技術(shù)轉化交易市場(chǎng)，拉動(dòng)投資消費需求，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以全國 重點(diǎn)地區環(huán)境與健康專(zhuān)項調查為抓手，開(kāi)展環(huán)境污染影響人群健康的調查、監測和風(fēng)險評估，提出環(huán)境與健康管理統合防治對策。

2. 如何構建新型環(huán)境監管制度？

改革建設項目環(huán)評制度

按照“精簡(jiǎn)行政許可、強化過(guò)程監管、統一執法標準、發(fā)揮市場(chǎng)作用”的原則，探索環(huán)評、排污許可和網(wǎng)格化管理等制度有機結合和深度融合，開(kāi)展“一證式管理”模 式。選擇常州、昆山、張家港等地開(kāi)展建設項目環(huán)境管理改革試點(diǎn)，規劃環(huán)評（含跟蹤評價(jià)）意見(jiàn)得以落實(shí)的開(kāi)發(fā)區，緊緊圍繞環(huán)境影響和環(huán)保措施，優(yōu)化環(huán)評報告 內容，試點(diǎn)范圍內編制環(huán)境影響報告表的建設項目可降低環(huán)評等級。建設項目登記表實(shí)行告知性備案制。實(shí)行排污許可證制度的建設項目，取消建設項目竣工環(huán)保驗 收，整體納入許可證管理。

推進(jìn)排污許可證制度落地

江蘇下一步的試點(diǎn)工作將把排污許可證作為“企業(yè)的出生證明”，取代建設項目環(huán)評驗收，以質(zhì)量約束、總量減排為向導，把建設項目環(huán)評、總量控制、排污權交易、 排污收費以及網(wǎng)格化監管、雙隨機檢查、信用評價(jià)等事中事后監管制度有效捏合起來(lái)，打通制度阻隔，構建一套系統完整、權責清晰、高效協(xié)同的監管體系。

為此，將建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，出臺江蘇省許可證發(fā)放管理條例，確立排污許可證管理的法律地位，發(fā)揮其核心作用，實(shí)行排污許可“一證式” 管理，推動(dòng)事前審批和事中事后監管的有機銜接，形成以排污許可證為核心的污染源監管體系平臺，筑牢環(huán)境精細管理的基礎，實(shí)現污染源信息的全面、全過(guò)程、高 效管理。

出臺江蘇省排污權核定方案，完成全省重點(diǎn)企業(yè)主要污染物排污權初始權分配工作。以區域環(huán)境質(zhì)量改善為目標，以區域環(huán)境容量為基線(xiàn)，以國家和地方排放標準為依 據，以排污許可證為載體，通過(guò)對點(diǎn)源排污權的核定、授權、變更、注銷(xiāo)等程序管理手段，實(shí)現對重點(diǎn)地區、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)源、重點(diǎn)污染因子的精準減排。依托信息的實(shí)時(shí)交互，管理方式從末端考核轉變?yōu)槿^(guò)程監管。

建立環(huán)境審計制度

在政府環(huán)境審計方面，選取典型城市和區域開(kāi)展試點(diǎn)，制定政府環(huán)境審計暫行規定，強化領(lǐng)導干部環(huán)境保護離任審計，審計結果作為評價(jià)黨政領(lǐng)導干部及地方政府環(huán)境 質(zhì)量保護責任評價(jià)的主要依據。在企業(yè)環(huán)境審計方面，出臺企業(yè)環(huán)境審計報告網(wǎng)上公示及公眾參與管理辦法，要求企業(yè)以審計報告形式公示其在環(huán)保法律法規和相關(guān) 制度方面的執行情況、環(huán)保設施及運行維保情況、污染物達標排放情況、環(huán)保投入情況，公示網(wǎng)站設立公眾與環(huán)保部門(mén)及企業(yè)互動(dòng)界面，充分發(fā)揮公眾對的監督作 用。

實(shí)行環(huán)境監管網(wǎng)格化

出臺關(guān)于建立網(wǎng)格化環(huán)境監管體系的指導意見(jiàn)，通過(guò)“定區域、定任務(wù)、定職責”，以市、縣、鄉行政區域為單元劃分三級網(wǎng)格，在開(kāi)發(fā)區、自然保護區、風(fēng)景名勝區 設置特殊網(wǎng)格，采取按屬地確定重點(diǎn)監管對象和一般監管對象的差別化監管措施，分解到網(wǎng)格單元，構建全面覆蓋的網(wǎng)格化環(huán)境監管體系。在張家港、常熟等地先行 試點(diǎn)，探索建立分級環(huán)境目標責任、雙隨機抽查、環(huán)境問(wèn)題查處信息公開(kāi)反饋等監管制度。

推進(jìn)環(huán)保大數據應用

運用大數據手段，以建設“一企一檔”動(dòng)態(tài)管理數據庫為基礎，利用其他領(lǐng)域和部門(mén)信息，加強跨部門(mén)數據關(guān)聯(lián)比對分析，建立“用數據說(shuō)話(huà)、用數據決策、用數據管 理、用數據創(chuàng )新”的管理機制。建立和完善省、市、縣三級環(huán)保部門(mén)共享的建設項目環(huán)評審批監管平臺，并與環(huán)境保護部聯(lián)網(wǎng)。

3. 如何構建新型體制管理制度？

實(shí)行省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理

實(shí) 行省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理制度，是黨中央在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域做出的一項重大決策，是改革完善環(huán)境治理基礎制度、實(shí)現國家環(huán)境治理體系和治理能力現 代化的一個(gè)重大舉措。這也是江蘇本輪環(huán)保改革的第三大重點(diǎn)。江蘇作為試點(diǎn)省，省環(huán)保廳將接管理市縣監測監察機構，承擔其人員和工作經(jīng)費；統籌考慮核與輻射 監測監察機構管理體制；省轄市環(huán)保局實(shí)行以省環(huán)保廳為主的雙重管理體制；縣級環(huán)保局不再單設，由省轄市環(huán)保局派出。這項改革，是對環(huán)保管理體制的重大創(chuàng )新 和突破，其目的在于打破地方保護， 增強環(huán)境監管的統一性、權威性、有效性，解決環(huán)境監管失之于寬、失之于松、失之于軟的狀況，提高環(huán)境監管的效率，為環(huán)保形成整體化的監管和監察體系。

環(huán)境監測的垂直管理旨在體現數據的真實(shí)性和客觀(guān)公正性。監察執法垂直管理，則能夠使環(huán)境監察獨立執法，破除各種因素的干擾。在改革過(guò)程中，應堅持并做到“三 個(gè)不能”，即地方政府的環(huán)境保護法律責任只能加強不能弱化，法律賦予環(huán)境保護部門(mén)的職責和各部門(mén)所擔負的環(huán)境保護責任不能削弱，現有的環(huán)保隊伍建設和工作 能力不能削弱。強化各級政府對環(huán)境質(zhì)量負責的主體責任，落實(shí)環(huán)境保護黨政同責，建立健全地方環(huán)保事務(wù)議事協(xié)調機制，明確負有環(huán)境監管職能的發(fā)展改革、經(jīng)濟和信息化、農業(yè)、住建、環(huán)保、公安、水利、國土、交通運輸、海洋漁業(yè)、林業(yè)、市場(chǎng)監管、城市管理等相關(guān)部門(mén)的工作職責，著(zhù)力形成黨委組織領(lǐng)導、政府具體實(shí) 施、部門(mén)各司其職、社會(huì )廣泛參與的環(huán)境監管格局。

加強環(huán)保機構隊伍建設

規范和加強省、市、縣環(huán)境保護行政管理部門(mén)機構隊伍，統籌規劃加強應急、輻射監管機構建設，強化對本行政區域環(huán)境保護工作實(shí)施統一監督管理職責，提升履行職 責的能力，統一規范機構編制和財政保障方式，明晰職責，強化環(huán)境監管執法職能，提升環(huán)境監管統一性、權威性、有效性；實(shí)行環(huán)境監管執法全覆蓋，加強鄉鎮 （街道）及工業(yè)集聚區環(huán)保機構隊伍建設，經(jīng)濟發(fā)達的鎮獨立設置環(huán)保機構，其他按2-3 個(gè)鄉鎮劃片設置環(huán)保機構，配備與職責任務(wù)相適應的人員，納入縣（市、區）統一管理。省級以上開(kāi)發(fā)區環(huán)保機構由所在市、縣（市、區）環(huán)保局（分局）派出。加 強對監測人員培養、“三五”人才的使用與培養。

統一區域流域監測監管

建 立污染防治區域聯(lián)動(dòng)機制，強化區域、流域環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控，實(shí)行統一規劃、統一標準、統一環(huán)評、統一監測、統一執法，提升解決跨區域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的統籌和 監管能力，提高環(huán)境治理的整體性和有效性。開(kāi)展按流域設置環(huán)境監管和行政執法機構試點(diǎn)。調整強化區域環(huán)保督查中心職責，落實(shí)對地方政府及其相關(guān)部門(mén)的督政 責任。做好國家和省環(huán)境質(zhì)量監測事權上收，構建統一規劃、統一標準、統一監測、統一發(fā)布的生態(tài)環(huán)境監測監管運行網(wǎng)絡(luò )。制定江蘇省生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )建設方 案，率先建成覆蓋全省環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源、生態(tài)狀況的環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，出臺生態(tài)環(huán)境監測管理辦法。加強環(huán)境監測支撐，建立監測與監管聯(lián)動(dòng)的“測管協(xié)同”機制，試點(diǎn)開(kāi)展環(huán)境聯(lián)動(dòng)執法監測。建成陸海統籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )。實(shí)現環(huán)境質(zhì)量監測全覆蓋、重點(diǎn)污染源監測全覆蓋、生態(tài)環(huán)境狀況監測全覆蓋和數據互聯(lián)共享、監測和監管上協(xié)調聯(lián)動(dòng)，在自動(dòng)預警、信息化能力和水平上要有明顯提升。

探索基層綜合執法

完善基層環(huán)保綜合執法制度和執法監管方式，探索建立統籌協(xié)調、監督有力、運轉高效的生態(tài)環(huán)保監管體制機制，構建獨立、權威的環(huán)境監管和行政執法體系。合理劃 分不同層級不同部門(mén)的行政執法職責權限、執法力量配置，減少執法層次，實(shí)現執法重心和力量同步下移。將建筑施工噪聲污染、社會(huì )生活噪聲污染、工地道路揚塵 污染、飲食服務(wù)業(yè)油煙污染和秸稈禁燒等環(huán)境監管事項納入綜合行政執法。開(kāi)展南京市大環(huán)保執法聯(lián)動(dòng)、南通市部門(mén)內部綜合執法和常熟市鄉鎮區域執法改革試點(diǎn)。 加強環(huán)保行政執法與刑事司法銜接，制定涉嫌環(huán)境刑事犯罪案件移送標準，深化環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化試點(diǎn)。通過(guò)重處重罰不守法企業(yè)，形成威懾力量，倒逼所有的企業(yè)養 成守法習慣，自覺(jué)保護環(huán)境。

探索開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償

參與國家生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)，制訂實(shí)施方案和磋商、訴訟、管理程序，推進(jìn)企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復保證金制度，鼓勵構建市場(chǎng)型環(huán)境修復基金與環(huán)境應急基金制度。

4. 如何構建新型社會(huì )共治制度？

深入推進(jìn)公眾參與

制定公眾參與辦法，暢通社會(huì )參與環(huán)境事務(wù)管理的渠道。完善環(huán)境聽(tīng)證和圓桌對話(huà)的組織機制、執行機制和分析評估機制；支持環(huán)保社會(huì )組織依法提起環(huán)境公益訴訟， 組建環(huán)境公益訴訟專(zhuān)家庫，設立省級環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項資金，提供環(huán)境公益訴訟的技術(shù)鑒定、法律援助等。培育社會(huì )監督員隊伍，通過(guò)購買(mǎi)服務(wù)等方式，參與信訪(fǎng)調 解、環(huán)境監督等環(huán)節。完善以“群管、群評、群防、群控”和“千家評機關(guān)、萬(wàn)人評企業(yè)”為內容的“四群雙評”預防監督工作機制。組織各類(lèi)代表對環(huán)保重點(diǎn)監控 企業(yè)進(jìn)行評議，組織服務(wù)對象對全省環(huán)境行政執法行為進(jìn)行滿(mǎn)意度測評，把預防的視角、監督的觸角延伸到企業(yè)和社會(huì )。

加強公共關(guān)系協(xié)調

健全各級環(huán)境新聞發(fā)言人制度，建設全省環(huán)境輿情處置協(xié)調中心，形成環(huán)境輿情信息共享平臺，評估和分析公眾意見(jiàn)、媒體輿情、政府決策對環(huán)境公共關(guān)系的影響。建 立環(huán)境輿情快速響應機制，及時(shí)處置負面輿情。制訂公眾環(huán)境意識評價(jià)指標，定期組織公眾環(huán)境意識調查，發(fā)布地區環(huán)境施政評價(jià)排名和公眾環(huán)境意識狀況等信息。 制定江蘇省環(huán)境保護領(lǐng)域信訪(fǎng)投訴請求辦理法定途徑清單，改革信訪(fǎng)工作制度，規范環(huán)境信訪(fǎng)辦理途徑；全面推開(kāi)環(huán)境信訪(fǎng)復查復核制度，杜絕信訪(fǎng)權的無(wú)限濫用。 建設環(huán)境信訪(fǎng)系統，規范處理部、省、市、縣四級信訪(fǎng)事項。

健全綠色金融信用體系

制定和實(shí)施江蘇省環(huán)保信用體系規劃綱要（2016-2020），開(kāi)發(fā)和完善江蘇省企業(yè)環(huán)保信用管理系統，創(chuàng )建國家級信用示范行業(yè)。制定第三方社會(huì )機構的環(huán)保 信用評價(jià)辦法。完善環(huán)保信用信息共享制度，出臺運用信用手段加強事中事后環(huán)境監管辦法，建立信用報告和信用承諾、信用審查制度，實(shí)行環(huán)保信用聯(lián)動(dòng)激勵與懲 戒。推行環(huán)保信用與差別化水價(jià)、電價(jià)相掛鉤的收費政策。探索建立綠色金融和財稅激勵機制，實(shí)現環(huán)保信用信息共享，推行差別化信貸政策。扶持社會(huì )組織建立民 間環(huán)境保護公益基金。推動(dòng)無(wú)錫開(kāi)展環(huán)境污染責任保險地方立法，與保險機構合作探索從保費中安排一定比例設立重特大環(huán)境污染事故應急基金。制定江蘇省突發(fā)環(huán) 境事件環(huán)境損害評估辦法，探索建立將突發(fā)環(huán)境事件責任認定、損害賠償與環(huán)境污染責任保險有機結合的制度。探索建立金融支持環(huán)境保護的新型政銀合作關(guān)系，改 革政府環(huán)保投資為主安排方式。

建立環(huán)境權益市場(chǎng)

出臺推進(jìn)排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作實(shí)施辦法，在重點(diǎn)行業(yè)推行排污權有償使用和交易試點(diǎn)，逐步完成全省重點(diǎn)行業(yè)排污權有償使用收費；建設省級排污權交易平 臺，加強政策研究，形成一系列規范的交易制度和規則，與排污許可證、排污收費（環(huán)境保護稅）等環(huán)境管理制度有機銜接。促進(jìn)流域內跨市排污權交易，促進(jìn)流動(dòng) 性。推進(jìn)刷卡排污，開(kāi)展排污權儲備、租賃、融資試點(diǎn)，利用市場(chǎng)機制和配套政策鼓勵江蘇（蘇州）環(huán)境資源交易中心等專(zhuān)業(yè)機構提供公共服務(wù)。

推進(jìn)環(huán)保服務(wù)社會(huì )化

改革省控自動(dòng)站運營(yíng)方式，全面推行第三方運維、第三方質(zhì)控。探索建立有效的環(huán)境污染第三方治理監管機制。探索建立政府引導、市場(chǎng)主體、行業(yè)自律的社會(huì )環(huán)境監 測管理模式，開(kāi)展社會(huì )環(huán)境檢測機構業(yè)務(wù)能力登記管理，搭建動(dòng)態(tài)化監管與備案登記平臺，引入行業(yè)協(xié)會(huì )強化自律，創(chuàng )新環(huán)境監測事中、事后監管方法。試行政府購 買(mǎi)環(huán)境監測服務(wù)，吸引社會(huì )資本投入檢測咨詢(xún)、技術(shù)研發(fā)、工程設計施工。抓住供給側結構性改革契機，推進(jìn)PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)、第三方治理等方式，大力推動(dòng) 綠色節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5 如何構建新型評價(jià)考核制度？

深化綠色發(fā)展評估

在全國率先開(kāi)展綠色發(fā)展評估指標體系選擇、優(yōu)化和完善，建立江蘇省綠色發(fā)展評估制度，開(kāi)展第三方評估，從資源節約、環(huán)境損害、生態(tài)效益等方面推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展綠色化，推進(jìn)生態(tài)資產(chǎn)核算。探索縣（市、區）及工業(yè)園區綠色發(fā)展評估體系，并擴大試點(diǎn)范圍。

以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，建立體現區域差別性特征的環(huán)境質(zhì)量目標考核體系，強化對地方各級政府的生態(tài)環(huán)境目標責任考核。以全省行政單元水環(huán)境監測點(diǎn)位為基 礎，構建全省行政單元全類(lèi)型水體水質(zhì)監督評估體系，出臺《江蘇省行政單元全類(lèi)型水體考核辦法》。完善空氣質(zhì)量目標責任制，以國家空氣質(zhì)量改善總體目標和大 氣環(huán)境質(zhì)量監測結果為依據，建立大氣目標管理、大氣環(huán)境質(zhì)量排名制度和獎勵機制。

開(kāi)展環(huán)保綜合督查（督察）

制定江蘇省環(huán)境保護綜合督查與督察辦法，定期對環(huán)境問(wèn)題突出、重大環(huán)境事件多發(fā)、環(huán)境保護責任落實(shí)不力的市、縣（市）開(kāi)展省級督查與督察，及時(shí)發(fā)現糾正市、縣（市）存在的環(huán)境問(wèn)題。加強各方力量的統籌，推動(dòng)地方政府徹底解決突出問(wèn)題，嚴格落實(shí)環(huán)境保護主體責任。

強化黨政同責

從現實(shí)情況看，出現生態(tài)環(huán)境嚴重損害事件往往與黨政領(lǐng)導干部失職、瀆職有著(zhù)直接關(guān)系，要使生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的政策規定落到實(shí)處，關(guān)鍵要靠各級黨政領(lǐng)導干部這個(gè)“關(guān)鍵少數”。

要進(jìn)一步加強問(wèn)責與追責制度建設，認真落實(shí)中辦、國辦《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》和省兩辦發(fā)布的配套實(shí)施細則，通過(guò)明晰領(lǐng)導干部在生 態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的責任紅線(xiàn)，督促領(lǐng)導干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域正確履職用權，從科學(xué)決策、綠色經(jīng)濟、資源保有和節約利用、生態(tài)修復和污染防治、綠色生活及生態(tài)文明制 度建設等方面設置評價(jià)指標，嚴格黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究，從而形成有權必有責、用權受監督、違規要追究的格局。在南通市、張家港市開(kāi)展編制自然 資源資產(chǎn)負債表、黨政主要領(lǐng)導干部離任資源環(huán)境審計試點(diǎn)。

強化“黨政同責”，將地方黨委領(lǐng)導成員作為追責對象，推動(dòng)黨委、政府對生態(tài)文明建設共同擔責，落實(shí)權責一致原則，實(shí)現追責對象的全覆蓋，用嚴格的制度保障責任落實(shí)。

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