解讀“水十條” 改善水環(huán)境質(zhì)量的行動(dòng)綱領(lǐng)
解讀“水十條” 改善水環(huán)境質(zhì)量的行動(dòng)綱領(lǐng)
2015-04-23
對話(huà)人:環(huán)境保護部環(huán)境規劃院副院長(cháng)吳舜澤
采訪(fǎng)人:中國環(huán)境報記者郭婷
吳舜澤,環(huán)境保護部環(huán)境規劃院副院長(cháng),博士生導師,中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì )環(huán)境規劃專(zhuān)業(yè)委員會(huì )主任委員,享受?chē)鴦?wù)院特殊津貼專(zhuān)家,牽頭承擔國家環(huán)境保護“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃以及水污染防治行動(dòng)計劃等研究編制工作。
《水十條》制定過(guò)程中有哪些優(yōu)化調整?
■不斷優(yōu)化完善總體架構設計,反復論證中長(cháng)期目標和落地性指標要求,充分推敲任務(wù)措施的有效性
中國環(huán)境報:《水污染防治行動(dòng)計劃》的制定歷經(jīng)了30易稿的變化和修改。請您談?wù)?,這其中有哪些優(yōu)化調整?有哪些經(jīng)過(guò)反復論證?最后又是怎樣落實(shí)成文的?
吳舜澤:作為向水污染宣戰的行動(dòng)綱領(lǐng),《水十條》要兼具戰略性和可操作性。各方要求高,公眾期望大。同時(shí),水污染防治是一個(gè)復雜的系統工程,需要統籌考慮各種因素,兼顧需求與可能。其研究編制過(guò)程必然是一個(gè)不斷螺旋上升、不斷深化提升的過(guò)程。切磋、琢磨,反復論證、斟酌權衡。這符合決策研究的客觀(guān)規律,也體現了黨中央、國務(wù)院,以及環(huán)境保護部對《水十條》的高度重視。研究編制過(guò)程中,從技術(shù)角度,重點(diǎn)做了3方面的深化研究工作:
一是不斷優(yōu)化完善總體架構設計。
《水十條》涉及各行動(dòng)主體、各污染源、各類(lèi)水體、各種制度措施,從哪個(gè)角度來(lái)設計架構都有可取之處,但都存在著(zhù)如何保證內容不重不漏的難點(diǎn),并應按照突出問(wèn)題進(jìn)行歸類(lèi)梳理?!端畻l》堅持問(wèn)題導向和系統治水思維,在研究編制過(guò)程中不斷吸收新精神、新思想,對文本架構不斷強化邏輯主線(xiàn),在多次討論、優(yōu)化的基礎上完善形成了目前較為理想的框架結構。
最初曾考慮以飲用水、地表水、地下水、近岸海域4類(lèi)水體來(lái)統領(lǐng)各項任務(wù),但控源減排等措施難免有所重復,且在一定程度上局限于環(huán)保系統管理范疇。后來(lái)考慮參照規劃一般架構,但經(jīng)反復研酌,《水十條》應淡化一般性要求,更加突出具體行動(dòng)和可操作措施,制度機制建立健全也應是硬招實(shí)招,也是當前水污染防治主要問(wèn)題和《水十條》重點(diǎn)任務(wù),而不是像規劃中的保障措施那樣相對偏軟、后置;特別是黨的十八屆三中全會(huì )、四中全會(huì )召開(kāi)后,編制組及時(shí)領(lǐng)會(huì )中央改革精神,顯著(zhù)強化了制度建設內容。2014年中央財經(jīng)領(lǐng)導小組水安全會(huì )議后,編制組貫徹“節水優(yōu)先”的精神,按照水資源、水環(huán)境統籌的思想,強化節水減污內容,嘗試將水資源保護、節水等內容放到突出地位。
吸收各類(lèi)框架的優(yōu)點(diǎn),統籌整合,反復磨合形成了現在的架構:第一部分包括頭3條,分別從環(huán)保與經(jīng)濟協(xié)調的宏觀(guān)層面、水質(zhì)與水量協(xié)同的中觀(guān)層面、全面控源的治理層面提出任務(wù),體現系統治水,全過(guò)程治理解決群眾反映強烈的突出問(wèn)題;第二部分包括第4條、第5條、第6條,提出科技、市場(chǎng)、執法方面的措施,突出制度建設,解決急需加強的政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力瓶頸問(wèn)題;第三部分包括第7條、第8條,提出了強化管理和保障水環(huán)境安全等任務(wù),是群眾最為關(guān)注的水污染防治目標靶心;第四部分包括第9條、第10條,從行動(dòng)主體方面提出了落實(shí)責任和全民參與等任務(wù),是《水十條》實(shí)施的關(guān)鍵所在。
二是反復論證中長(cháng)期目標和落地性指標要求。
首先,在目標指標的選擇上,改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境保護工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),是加強政府公信力、提升執政能力的內在要求,是滿(mǎn)足公眾期待、緩解社會(huì )矛盾的必然選擇,是倒逼經(jīng)濟轉型升級、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。為此,以環(huán)境質(zhì)量是否改善作為判斷各項工作成效的標準,統領(lǐng)各項工作有序開(kāi)展?!端畻l》選擇以水質(zhì)為目標指標,在目標中只明確水質(zhì)方面的內容,且擇優(yōu)選擇代表性、關(guān)鍵性、牽頭性指標,城市污水處理率、污泥無(wú)害化處理處置率等措施方面的指標要求則放到具體任務(wù)中提出,并實(shí)現分區差異化。堅持底線(xiàn)思維,強化水環(huán)境質(zhì)量目標管理,明確飲用水、地表水、地下水、近岸海域等各類(lèi)水體水質(zhì)保護目標,特別關(guān)注城市黑臭河流等與群眾生活關(guān)系密切的水體,使老百姓能切實(shí)感受到水質(zhì)改善的成效。這也是推進(jìn)我國環(huán)境管理由總量控制逐步向環(huán)境質(zhì)量目標管理轉型的具體體現。
其次,在目標指標數值的確定上,《水十條》立足當前所處的水污染防治階段,統籌水資源、水污染、水生態(tài),厘清了清潔水的邊界,以水污染防治為核心,提出了有毒有害污染物、環(huán)境激素類(lèi)化學(xué)品污染等控制要求,逐步逼近清潔水。技術(shù)組對水質(zhì)較差斷面超標因子、超標程度、改善難度等情況進(jìn)行了逐一分析(編制過(guò)程中還曾設置專(zhuān)欄列出要消除劣V類(lèi)水質(zhì)的河流等目標水體清單)。同時(shí)兼顧水質(zhì)改善需求和經(jīng)濟技術(shù)可達性,經(jīng)反復論證和征求意見(jiàn)達成一致,以使目標指標、任務(wù)措施互為支撐、漸次遞進(jìn)。
三是充分推敲任務(wù)措施的有效性、可達性、可行性、帶動(dòng)性。
在總體考慮上按照問(wèn)題導向、目標導向的思路,對于見(jiàn)效慢、長(cháng)期性的問(wèn)題按照堅持不懈、穩中求進(jìn)的原則設計任務(wù)措施,對于老百姓關(guān)注的問(wèn)題要求集中火力、逐一殲滅。
《水十條》努力避免“一刀切”,注重區域差異性,在許多任務(wù)措施上對于京津冀、長(cháng)三角、珠三角等重點(diǎn)區域,直轄市、省會(huì )城市、計劃單列市等重點(diǎn)城市,以及縣城和重點(diǎn)鎮等單獨提出差異化要求,這些要求都經(jīng)過(guò)了充分調研和分析,務(wù)求可操作性。
例如,在黑臭水體整治任務(wù)的設計上,《水十條》系統梳理了國內外案例經(jīng)驗和相關(guān)學(xué)術(shù)文獻等研究成果,在浙江、江蘇等省開(kāi)展了實(shí)地調研。對“十大”重點(diǎn)行業(yè)、保障生態(tài)流量、推行環(huán)境污染第三方治理、理順價(jià)格稅費、推行綠色信貸等措施、制度都經(jīng)過(guò)了反復論證,形成了400多頁(yè)的論證材料。在影響分析方面,技術(shù)組對工業(yè)等污染源防治、飲用水源保護、城市水體消除黑臭等各項任務(wù)量進(jìn)行了分析,收集整理了水污染防治相關(guān)項目的大量案例和投資數據,對《水十條》投資進(jìn)行了測算;并運用國際通用的投入產(chǎn)出模型和一般均衡模型,分析了《水十條》實(shí)施對GDP、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等方面的影響。
《水十條》在實(shí)施過(guò)程中可能遇到的最大困難是什么?
■部門(mén)協(xié)調、制度協(xié)同、舉措聯(lián)動(dòng),持續有效推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量改善
中國環(huán)境報:《水污染防治行動(dòng)計劃》在實(shí)施過(guò)程中可能遇到的最大困難是什么?這些問(wèn)題應該如何解決?
吳舜澤:《水十條》最大的特點(diǎn)是在中長(cháng)期時(shí)間框架內對多個(gè)污染源、多類(lèi)型水體、多方面舉措進(jìn)行了全面部署,體現以水質(zhì)改善為核心的系統治理思路。我認為,這種系統性、多要素的部署,同時(shí)也帶來(lái)了如何部門(mén)協(xié)調、制度協(xié)同、舉措聯(lián)動(dòng),持續有效推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量改善的難題,這可能也是將來(lái)實(shí)施過(guò)程中最大的問(wèn)題。
《水十條》設計之初就特別強調任務(wù)落地、責任落實(shí),也強調了協(xié)作機制、部門(mén)聯(lián)動(dòng),并要求以控制單元水質(zhì)改善目標的有效實(shí)現倒逼綜合治理,在這個(gè)過(guò)程中實(shí)現各種措施的協(xié)同增效。我認為,《水十條》實(shí)施過(guò)程中一定要突出重點(diǎn),突出主線(xiàn),把以質(zhì)量改善為核心的系統治理思路落到機制上、落到部署上、落到年度安排上。
《水十條》貫穿著(zhù)全面統籌的系統思維,在厘清責任的基礎上,將各方關(guān)系、各項措施任務(wù)有序地整合在一起,有內在邏輯關(guān)系,這是《水十條》的靈魂。只要扎扎實(shí)實(shí)地按照《水十條》實(shí)施下去,就一定能克服困難實(shí)現部門(mén)協(xié)調、制度協(xié)同、舉措聯(lián)動(dòng)。一是在戰略決策上自上而下統籌,從問(wèn)題出發(fā)、從目標出發(fā),步調一致、方向一致。二是從山頂到海洋對各類(lèi)水體的統籌,對飲用水、地下水、以重點(diǎn)流域為核心的地表水、近岸海域、城市水體、濕地等水體都要明確差異化的措施和要求,推進(jìn)水體系統保護。三是工程措施與非工程措施的統籌,尤其強調科技、市場(chǎng)等非工程措施的應用。四是點(diǎn)源與非點(diǎn)源防控統籌,全面防控工業(yè)、城鎮生活、農業(yè)、船舶交通等污染源。五是行動(dòng)主體的統籌,落實(shí)政府、企業(yè)、公眾責任,明確政府各相關(guān)部門(mén)分工,構建全民行動(dòng)格局,形成水污染防治強大合力。
系統問(wèn)題就要用系統方法去解決。在實(shí)施過(guò)程中最關(guān)鍵的是,各級政府要發(fā)揮統領(lǐng)作用,以環(huán)境質(zhì)量改善為核心,時(shí)時(shí)處處堅持系統思維,上下聯(lián)動(dòng),多方合力,將各方力量擰成一股繩,形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)、全民參與、制度配套、行動(dòng)協(xié)調的局面。要嚴格落實(shí)質(zhì)量倒逼機制,一區一策,使任務(wù)雜而不亂、多而不散,強調方案的操作性、可達性,落實(shí)明確各方責任,有序開(kāi)展各項工作,切忌把行動(dòng)搞成“盲動(dòng)”,最大程度地提高環(huán)境治理的針對性、有效性。
《水十條》中有哪些新的管理措施和手段?
■創(chuàng )新不是目的而是解決問(wèn)題的思路。堅持問(wèn)題導向,力爭突破瓶頸,最終呈現改革創(chuàng )新結果
中國環(huán)境報:《水污染防治行動(dòng)計劃》中,有哪些新的管理措施和手段是首次提及?這對我國水環(huán)境管理歷程具有哪些重要意義?
吳舜澤:《水十條》提出了一系列新的舉措,但研究編制過(guò)程中不是為了新而求新,創(chuàng )新不是目的而是解決問(wèn)題的思路:堅持問(wèn)題導向,力爭突破瓶頸,強調實(shí)、硬、管用,并最終呈現出改革創(chuàng )新的結果。
歸納起來(lái),這些新措施、新手段主要針對4個(gè)方面的問(wèn)題:
一,污染源管控“嚴”字當頭,求力度。按照新《環(huán)境保護法》要求,取締難監管、污染嚴重的“十小”企業(yè);推進(jìn)城鎮生活污染達標排放?!端畻l》重拳打擊違法行為,對環(huán)保違法行為“零容忍”,依法嚴厲處罰。實(shí)行“紅黃牌”管理,定期公布環(huán)?!包S牌”、“紅牌”企業(yè)名單。從排污許可主體責任落實(shí)、自行監測、信息公開(kāi)、信用評價(jià)、紅黃牌管理,一條龍地實(shí)現污染源全過(guò)程嚴管,形成“過(guò)街老鼠,人人喊打”的強大震懾。
二,任務(wù)措施穩、準、狠,求實(shí)效。治污減排存在薄弱環(huán)節,各類(lèi)污染源排放量大,是我國水環(huán)境質(zhì)量改善避不開(kāi)、必須解決的核心問(wèn)題。堅持問(wèn)題導向,突出重點(diǎn),抓污水、污染物排放量占全國50%以上的十大重點(diǎn)行業(yè),強化工業(yè)集聚區水污染預處理和集中治理,杜絕園區藏污納垢;牢牢把握管網(wǎng)覆蓋率低、污水收集處理系統不完善的問(wèn)題核心,突出截污納管要求,解決污水直排問(wèn)題;對于量大面廣、監管難度大的畜禽養殖污染,依法劃定畜禽養殖禁養區,關(guān)閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場(chǎng)(小區)和養殖專(zhuān)業(yè)戶(hù),優(yōu)化養殖布局,推進(jìn)糞便污水資源化利用。
三,制度建設力求點(diǎn)上創(chuàng )新,帶動(dòng)突破。管理制度是水環(huán)境質(zhì)量持續改善的長(cháng)效保障,《水十條》首次將每條、每款、每項都落實(shí)到具體的牽頭部門(mén)或者參與部門(mén),形成“合力治污”局面。堅持節水即減污,將保障生態(tài)流量作為硬任務(wù)并在黃河和淮河流域試點(diǎn)。排污許可強化了質(zhì)量和風(fēng)險管控、強調了按許可要求排污,這實(shí)際上使排污許可改變了過(guò)去資格證和程序要求的偏軟局面。分階段推進(jìn)從水源到水龍頭全過(guò)程信息公開(kāi),具體量化了政府和企業(yè)信息公開(kāi)的內容,環(huán)境質(zhì)量目標管理也自始至終體現了信息公開(kāi),這樣就使信息公開(kāi)、社會(huì )監督制度有抓手、有新意,也緊緊抓住了水環(huán)境質(zhì)量改善真正服務(wù)于民這一落腳點(diǎn)。
四,政策措施強調可操作,在針對性上見(jiàn)功夫?!端畻l》堅持繼承與改革創(chuàng )新相結合的原則,進(jìn)一步推廣新安江流域跨界水環(huán)境補償試點(diǎn)經(jīng)驗,擴大跨省界補償試點(diǎn)范圍,從“河長(cháng)制”提煉了黑臭水體責任人公示要求,從《大氣污染防治行動(dòng)計劃》借鑒了城市排名等。資源環(huán)境承載能力監測預警落實(shí)在縣級層次,統一的水環(huán)境監測體系、水污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機制都在京津冀等地區先行啟動(dòng),體現了穩步突破、可達可行的原則。為了把再生水利用原則要求落到實(shí)處,編制過(guò)程反復研討找到了大型公建和保障房的切入點(diǎn)。環(huán)境績(jì)效合同管理、水環(huán)境保護政府投資事權范圍界定等也使長(cháng)效機制政策建設有了新的著(zhù)力點(diǎn)。
這一系列新舉措,貫徹落實(shí)了十八屆三中全會(huì )、四中全會(huì )改革創(chuàng )新和依法治水的精神,結合了新環(huán)保法的要求,針對長(cháng)期困擾水污染防治的痼疾重拳出擊,順應了改善民生的需求,對于理順水污染防治機制體制,促進(jìn)水環(huán)境管理方式調整都具有深遠的積極作用。
為更好落實(shí)《水十條》,地方政府及環(huán)保部門(mén)應做好哪些準備?
■做好基礎調查工作,形成工作方案,建立推進(jìn)機制,實(shí)施信息公開(kāi),強調綜合治理
中國環(huán)境報:水污染防治行動(dòng)計劃共提出了76類(lèi)舉措,環(huán)境保護部牽頭或負責的項目多達33類(lèi)。為更好落實(shí)《水十條》,地方政府及環(huán)保部門(mén)應該做好哪些準備?
吳舜澤:地方政府是實(shí)施《水十條》的主體,環(huán)保部門(mén)要全面理解《水十條》的各項要求,當好政府的參謀,提供決策支撐。重點(diǎn)要做好以下5項工作。
第一,做好基礎調查工作。各地方政府要做好排查,摸清城市黑臭水體的現狀、“十小”企業(yè)、工業(yè)集聚區違法違規情況、污水處理廠(chǎng)達標情況等狀況,對照要求注意找差距,夯實(shí)《水十條》實(shí)施的基礎。
第二,形成工作方案。準確把握推進(jìn)《水十條》的總體要求,根據環(huán)境保護目標和治理任務(wù),編制各?。▍^、市)水污染防治實(shí)施方案。這要求自上而下與自下而上相結合,經(jīng)過(guò)幾輪反復協(xié)調,明確水質(zhì)改善的總體目標和年度目標,確定水體清單、斷面清單、目標清單和責任清單,盡可能做到“圖紙畫(huà)出來(lái)、資金算出來(lái)、時(shí)間排起來(lái)、責任明起來(lái)”。對于地市而言,特別要以重點(diǎn)流域規劃的控制單元為載體,自下而上編制重點(diǎn)控制單元、黑臭水體等規劃方案或達標方案,分地市、分水系加強污染源與水體水質(zhì)之間的輸入響應分析,將治污任務(wù)逐一落實(shí)到控制單元內的排污單位。
第三,建立推進(jìn)機制。在《水十條》研究編制過(guò)程中,各部門(mén)積極配合,形成了很多好想法、好思想、好點(diǎn)子,有些落實(shí)到《水十條》文字中,有些已經(jīng)落實(shí)到各自部門(mén)工作部署中,有些協(xié)同推進(jìn)已經(jīng)見(jiàn)到實(shí)效。地方也要借鑒國家經(jīng)驗,特別要注意把握統籌水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的系統思維,加強與相關(guān)部門(mén)的協(xié)調,推行一崗雙責,以任務(wù)的形式明確各相關(guān)管理部門(mén)的責任,強化行業(yè)管理的任務(wù)要求和聯(lián)動(dòng)增效,釋放“環(huán)境紅利”。環(huán)保部門(mén)要積極主動(dòng)作為,出謀劃策,在盡職履責的同時(shí)做好綜合協(xié)調工作。
第四,實(shí)施信息公開(kāi),動(dòng)員公眾參與。嚴格按照《水十條》信息公開(kāi)的時(shí)間和頻次要求,公布水環(huán)境質(zhì)量狀況、重點(diǎn)排污單位環(huán)境信息、“黃牌”和“紅牌”企業(yè)名單、黑臭水體治理進(jìn)展、飲水安全狀況、地下水污染場(chǎng)地清單、環(huán)境違法典型案件等,告知社會(huì )公眾治理河流名稱(chēng)、采取的措施、治理進(jìn)展和責任部門(mén)(人)、達標進(jìn)程,構建環(huán)境信息溝通與協(xié)商平臺,引導公眾有序參與。廣泛推動(dòng)公眾參與和公眾監督,以信息公開(kāi)推動(dòng)監督,以監督保障落實(shí),讓社會(huì )公眾在參與水十條過(guò)程中加強對環(huán)境治理的認同感和獲得感。
第五,強調綜合治理。以水質(zhì)改善為核心目標,“分子分母”兼顧,削減總量和增加水量并重。排放總量作為分子,盡可能做減法,將工業(yè)園區監督管理、消除建成區污水直排等作為抓手,加大污染源綜合防治力度,削減水污染物排放總量;水量作為分母,盡可能做加法,通過(guò)節約用水、再生水循環(huán)利用、保障生態(tài)流量、水源涵養等措施加大水量。在水環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區,必要時(shí)制定和實(shí)施水污染物特別排放限值。加大現狀水質(zhì)達到或好于Ⅲ類(lèi)的江河湖泊保護力度,實(shí)施濕地建設、河岸帶生態(tài)阻隔等綜合治理措施。