證據是實(shí)施行政處罰的基礎。環(huán)境行政處罰證據是指環(huán)保部門(mén)或法律授權的組織用來(lái)證明公民、法人或其他組織違法并應受行政處罰的案件的一切客觀(guān)事實(shí)，即環(huán)保部門(mén)實(shí)施行政處罰的事實(shí)根據。環(huán)保部門(mén)對違法案件進(jìn)行查處，必須注重證據和符合證據規則，這是依法執法的要求，也是保護當事人合法權益的要求。

　　《行政處罰法》第三十六條、第三十七條對調查程序、收集證據要求做了原則性規定，《環(huán)境行政處罰辦法》結合環(huán)境執法實(shí)際，對調查取證程序專(zhuān)節做了規定。此次出臺的《環(huán)境行政處罰證據指南》(環(huán)辦〔2011〕66號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《證據指南》)對《行政處罰法》的原則規定和國家依法行政的要求進(jìn)行了進(jìn)一步細化，對環(huán)境行政處罰證據的收集、審查和認定活動(dòng)進(jìn)一步規范，突出實(shí)用性和可操作性。

　　一、制定《證據指南》的必要性

　　(一)制定《證據指南》是規范執法程序的必然要求。

　　《行政處罰法》第三十六條規定，行政機關(guān)發(fā)現公民、法人或其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀(guān)、公正地調查，收集有關(guān)證據。對事實(shí)清楚、證據確鑿的行政處罰決定，違法者才能接受和履行，復議機關(guān)和人民法院才能支持。反之，證據缺陷有可能導致處罰決定被撤銷(xiāo)。制定《證據指南》，有利于推進(jìn)環(huán)保部門(mén)依法行政、規范執法程序工作，扭轉執法實(shí)踐中“重實(shí)體、輕程序”的做法。

　　(二)制定《證據指南》是環(huán)境行政處罰實(shí)踐的迫切需要。

　　隨著(zhù)執法力度的加大，環(huán)境行政處罰案件數量呈增長(cháng)趨勢，當事人法律意識和維權意識也在提高，這對執法人員調查取證提出了更高的要求。但有的執法人員對證據重要性的認識還不高、取證程序還不夠規范、筆錄過(guò)于簡(jiǎn)單、所取證據不能反映出違法行為。因此，有必要加強對地方調查取證工作的指導，明確證據收集、審查、認定的方法和要求，便于基層執法人員掌握和運用。

　　(三)《證據指南》是《環(huán)境行政處罰辦法》重要的配套文件。

　　《環(huán)境行政處罰辦法》專(zhuān)節對調查取證環(huán)節做了具體規定。其中，許多新的規定，如證據的登記保全、自動(dòng)監控數據的運用、現場(chǎng)即時(shí)監測、查封暫扣措施等需要具體操作細則。為更好地實(shí)施《環(huán)境行政處罰辦法》，有必要制定《證據指南》與之配套。

　　二、主要特點(diǎn)

　　《證據指南》介紹了環(huán)境行政處罰證據，分析了各種證據形式的特點(diǎn)，闡明了收集證據的方式和要求、審查證據的方法和要求、證據效力的判斷方法，提供了常見(jiàn)證據的證明對象示例、常見(jiàn)環(huán)境違法行為的事實(shí)證明和證據收集示例、常見(jiàn)證據制作示例。

　　它適用于全國各級環(huán)保部門(mén)辦理行政處罰案件時(shí)收集、審查和認定證據的工作，但不具有強制性，主要為行政處罰案件調查人員和審查人員提供參考和指導。

　　(一)細化操作，加強指導，以破解取證難題。

　　《證據指南》采用一般原理、要求與具體示范相結合的形式，力圖做到易懂、易學(xué)，方便基層執法人員掌握運用。正文部分介紹了環(huán)境行政處罰案件的主要證據形式及特點(diǎn)，闡明了收集、審查、認定各種證據的方法和要求。附則部分以示例形式告訴執法人員哪種違法行為該取什么證據，如何制作筆錄，調查詢(xún)問(wèn)筆錄需要問(wèn)哪些問(wèn)題等。

　　《證據指南》緊密聯(lián)系環(huán)境執法工作的實(shí)際，對調查取證中的薄弱環(huán)節、執法容易出現偏差的地方進(jìn)行了詳細的規定。如規定了當事人拒絕在筆錄上簽名時(shí)，執法人員應當注明情況，并由兩名執法人員簽名。有其他人在現場(chǎng)的，可請其他人簽名。還可以用錄音、拍照、錄像等方式記錄證據收集的過(guò)程和情況。這就解決了以往困擾執法的當事人不配合取證工作就無(wú)法進(jìn)行的難題。

　　(二)突出重點(diǎn)，詳細規范了幾種常用證據形式。

　　調查詢(xún)問(wèn)筆錄是主要環(huán)境違法行為取證中的必要證據，也是執法人員收集審查證據的薄弱環(huán)節，在征求意見(jiàn)過(guò)程中，地方環(huán)保部門(mén)對這一內容最為關(guān)注?！蹲C據指南》對調查詢(xún)問(wèn)筆錄的定義、收集方式和要求、審查內容和方法等方面均做了詳盡規定，并在附件中明確了哪幾類(lèi)環(huán)境違法行為的取證中，調查詢(xún)問(wèn)筆錄屬于必要證據，并以違反環(huán)評和“三同時(shí)”制度為例，示范了調查詢(xún)問(wèn)筆錄的詢(xún)問(wèn)、制作內容。

　　環(huán)境監測報告是環(huán)境行政處罰的主要證據形式之一，其數據報告具有科學(xué)性，證明力較強?！蹲C據指南》對環(huán)境監測報告的定義、收集方式和要求、審查內容和方法等方面也做了詳盡規定，還明確了環(huán)境監測報告的證明效力優(yōu)于其他書(shū)證、視聽(tīng)資料和證人證言。

　　自動(dòng)監控數據是《環(huán)境行政處罰辦法》規定的一種新的證據形式，對于如何將自動(dòng)監控數據用于行政處罰，《環(huán)境行政處罰辦法》沒(méi)有詳細規定，各地在執法實(shí)踐中進(jìn)行了有益探索，但做法還不統一，此次《證據指南》對自動(dòng)監控數據做了嘗試性規范，對自動(dòng)監控數據的定義、收集方式和要求、審查內容和方法等方面做了詳盡規定，對執法實(shí)踐具有指導作用。如《證據指南》規定對自動(dòng)監控數據審查，主要從有無(wú)環(huán)保部門(mén)出具的自動(dòng)監測設備有效性審核文件(包括比對監測報告和現場(chǎng)核查報告)及有效性審核合格標志發(fā)放文件；形成和收集是否合法；是否殘缺；是否為原始數據，有無(wú)偽造、剪裁、刪改跡象；是否明顯失真等5個(gè)方面進(jìn)行審查。

　　(三)邊講解邊示范，突出實(shí)用性，便于基層掌握。

　　調查取證是環(huán)境執法日常工作的主要內容，證據審查與認定是案件審理部門(mén)的職責之一，考慮到一些基層執法人員要掌握深奧的證據原理和復雜的取證程序十分不易，《證據指南》在制定過(guò)程中廣泛征求一線(xiàn)執法人員的意見(jiàn)，他們最需要什么就制定什么樣的指南，突出實(shí)用性。

　　有的執法人員反映，《環(huán)境行政處罰辦法》第三十二條規定的7種證據形式有些抽象，執法人員并不需要明確區分哪些是書(shū)證、哪些是物證，他們只想知道現場(chǎng)取證要取回哪些材料。于是《證據指南》在附件一中列出了17種常見(jiàn)的證據材料，如企業(yè)營(yíng)業(yè)執照復印件、群眾舉報材料、環(huán)評批復文件、當事人生產(chǎn)記錄和環(huán)保設施運行記錄、自動(dòng)監控數據、排污許可證、排污申報通知書(shū)、排污費核定通知書(shū)、排污費繳費通知單、居(村)民或受害人的陳述等，以及這些證據材料用于證明什么事實(shí)。

　　又有執法人員提出，難道調查一個(gè)環(huán)境違法行為就需要取回上面這么多的證據材料嗎？哪些是必須的？哪些是可以選擇的？于是《證據指南》在附件二中列舉了11種常見(jiàn)的環(huán)境違法行為，每一種行為需要證據的主要事實(shí)是什么，需要收集的必要證據是什么，可以收集的補充證據有哪些。例如違反環(huán)境法律規定造成環(huán)境污染事故的，需要證據的主要事實(shí)有違反法律規定的事實(shí)；排放污染物的事實(shí)；造成環(huán)境污染事故的事實(shí)；直接經(jīng)濟損失的數額大小等4項。需要收集的必要證據有當事人的身份證明；調查詢(xún)問(wèn)筆錄，或者現場(chǎng)檢查(勘察)筆錄；環(huán)境監測報告，或者通過(guò)有效性審核的自動(dòng)監控數據；環(huán)境污染損害評估鑒定、漁業(yè)損失鑒定、農產(chǎn)品損失鑒定、合同、發(fā)票等損失統計材料等4項?？梢允占难a充證據有現場(chǎng)照片、錄像；環(huán)境監察記錄；環(huán)境影響評價(jià)文件、建設項目環(huán)?？⒐を炇毡O測或調查報告(表)；環(huán)保部門(mén)的環(huán)評批復、環(huán)?？⒐を炇张鷱?；附近居(村)民或者受害人的證言；環(huán)保部門(mén)處理違法行為的行政決定；投訴、舉報、信訪(fǎng)材料等7項?！蹲C據指南》這種分類(lèi)指導的方式，使執法人員到了現場(chǎng)可以“照方抓藥”，簡(jiǎn)化了執法。

　　還有執法人員追問(wèn)，既然調查詢(xún)問(wèn)筆錄是主要環(huán)境違法行為取證中的必要證據，那么筆錄應該怎樣制作，應該問(wèn)當事人哪些問(wèn)題呢？于是《證據指南》在附件三中以涉嫌違反環(huán)評、“三同時(shí)”制度為例，示范了調查詢(xún)問(wèn)筆錄、現場(chǎng)檢查筆錄、現場(chǎng)照片與錄像的說(shuō)明等常見(jiàn)證據制作情況，也就是執法人員俗稱(chēng)的“執法模板”，使執法人員調查詢(xún)問(wèn)時(shí)能問(wèn)全面、能問(wèn)到點(diǎn)上，確保辦案質(zhì)量的提高。

　　環(huán)境保護部環(huán)境監察局供稿

來(lái)源：中國環(huán)境報