——以3個(gè)環(huán)境行政復議和訴訟案件為例

◆黃野 張玉宇 趙宇

　　對于一個(gè)已經(jīng)竣工的建設項目，無(wú)論是自主驗收，還是以往作出的許可驗收決定，在新舊兩版《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》中，都把“按環(huán)評及其許可決定的要求建成或者落實(shí)”作為其通過(guò)驗收的條件。

　　也就是說(shuō)，環(huán)評及其許可決定所提出的要求，如果不發(fā)生變更或者撤回，就會(huì )在竣工驗收中被強制性地執行。這就有必要充分考慮由于建設項目的不確定性引起的預測結論與實(shí)際情況不符，從而引發(fā)的環(huán)評及其許可決定需要變更或者撤回的問(wèn)題。

　　值得一提的是，《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十二條第二款規定建設單位在項目建設過(guò)程中未按照環(huán)評及其許可決定要求建設將處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款，逾期不改正的，責令停止建設。因此，當該建設項目符合變更或者撤回條件時(shí)，則有必要進(jìn)行變更或者撤回，這樣建設單位就有可能因此減輕或者免于處罰，從而讓裁量更加公平。

　　此外，《行政許可法》第八條第二款規定了行政機關(guān)主動(dòng)變更或者撤回許可決定的條件：行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀(guān)情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。

　　該法第四十九條又規定了行政機關(guān)依申請變更許可決定的條件：被許可人要求變更行政許可事項的，應當提出申請；符合法定條件、標準的，應當依法辦理變更手續。

　　再有，《環(huán)境影響評價(jià)法》對環(huán)評預測結論與實(shí)際情況不符的情形也作出安排。

　　該法第二十七條規定：在項目建設、運行過(guò)程中產(chǎn)生不符合環(huán)評及其批準文件的情形的，建設單位應當組織環(huán)境影響的后評價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門(mén)和建設項目審批部門(mén)備案；原環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門(mén)也可以責成建設單位進(jìn)行環(huán)境影響的后評價(jià)，采取改進(jìn)措施。

　　本文以3個(gè)涉及建設項目的環(huán)評許可和竣工驗收許可的行政復議和訴訟案件為例，談?wù)劖h(huán)評及其許可決定變更或者撤回的必要性。

　　■ 環(huán)評許可決定變更或撤回的三類(lèi)情形

　　案件1

　　依據的地方性法規廢止了

　　某地方性法規規定，建設天然氣輸氣管道必須距離沿線(xiàn)居民區30米，以保障輸氣管道的安全。其目的并非為阻斷污染物排放的影響。

　　但是，某天然氣輸氣管道建設項目的環(huán)評文件卻認為這個(gè)距離既是安全距離又是污染防治距離，遂將30米范圍內居民搬遷的要求作為污染防治措施提出并獲得批準。建設單位搬遷了一部分居民，但仍有另一部分始終無(wú)法達成補償協(xié)議，當地政府也沒(méi)有作出強制征收決定。

　　數年后這個(gè)建設項目已經(jīng)竣工，需要通過(guò)許可驗收才能投入使用。在竣工驗收之前，前述的地方性法規已經(jīng)公布廢止。

　　生態(tài)環(huán)境部門(mén)認為，既然環(huán)評及其許可決定當初所依據的地方性法規已經(jīng)廢止，依據這個(gè)規定提出的搬遷措施就不再有效，因此在一部分居民未遷走的情況下作出竣工驗收許可決定。

　　居民王某認為這個(gè)驗收許可決定侵犯其合法權益并提起行政訴訟，請求法院予以撤銷(xiāo)。王某的觀(guān)點(diǎn)十分清楚，即只要環(huán)評及其許可決定提出了要求，未達到這個(gè)要求前就通過(guò)驗收許可，不符合舊版《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》第十六條第（二）項的許可條件。

　　如前所述，30米距離并非是為了阻斷污染物排放影響，環(huán)評及其許可決定據此認定為污染防治距離，這本身就存在著(zhù)超越職權的爭議。地方性法規廢止，環(huán)評許可決定中有關(guān)王某搬遷的要求不再有效。

　　筆者認為，無(wú)論是從職權爭議上考慮，還是從依據的地方性法規已經(jīng)廢止來(lái)考慮，許可機關(guān)在竣工驗收時(shí)主動(dòng)變更或者撤回之前環(huán)評及其許可決定提出的要求，顯然符合行政許可法的規定。撤回或者變更之后，竣工驗收就符合條件。

　　案件2

　　依據的客觀(guān)事實(shí)發(fā)生了改變

　　某海港疏港高速公路建設項目，以該海港客貨吞吐量規劃為主要依據，預計出高速公路建成投入使用后的車(chē)輛流量。環(huán)評及其許可決定再根據預計的車(chē)輛流量預測噪聲達標距離。對應所采取的噪聲污染防治措施主要包括聲屏障等隔音設施，隔音設施無(wú)法達到目標要求時(shí)，一般還要搬遷相應距離之內的居民。

　　李某居住在環(huán)評預計的噪聲達標距離之內，根據環(huán)評許可決定屬于需要搬遷的居民。

　　他同樣認為，只要環(huán)評及其許可決定提出了搬遷措施，在沒(méi)有搬遷之前，生態(tài)環(huán)境部門(mén)不但可以依據新版《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十二條第二款查處某海港疏港高速公路建設項目未按環(huán)評及其許可決定要求建設的行為，并責令其完成搬遷后才能開(kāi)工建設，而且建設項目也不能通過(guò)竣工驗收投入使用。

　　然而，海港的客貨吞吐量具有眾多不確定因素。也許另有新建海港消納了這個(gè)海港規劃中預計的吞吐量，或者另一條高速公路建成后取代了這條路的作用，再或者是各方出于前瞻性考慮，有意實(shí)行超前建設。凡此種種，結果是這條路的實(shí)際車(chē)流量變小，噪聲達標距離也自然隨著(zhù)這一實(shí)際情況客觀(guān)地變短。

　　當實(shí)際影響遠遠低于預測值時(shí)，環(huán)評及其許可決定所提出的高標準污染防治要求，不但很難得到全面落實(shí)，也確實(shí)有必要通過(guò)變更或者撤回加以調整。

　　環(huán)評及其許可決定一旦變更或者撤回，只要建設項目符合調整后的要求，就不能依據新版《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十二條第二款查處未按原環(huán)評及其許可決定要求建設的行為；同時(shí)，通過(guò)竣工驗收也就不再違反新舊兩版《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》中有關(guān)驗收的條件。

　　這么說(shuō)來(lái)，有一種情況必須謹慎對待，即當事實(shí)確實(shí)明顯符合調整的條件時(shí)，在原環(huán)評及其許可決定未獲得調整前，此時(shí)如果做出與即將發(fā)生的調整相反的處理決定，比如，調整后李某不必搬遷，而處理決定卻依據之前的要求責令搬遷，這不但不公平，也會(huì )把爭議進(jìn)一步帶入混亂。

　　在環(huán)評制度里，對不能預測準確的情形，早有“柔性管理措施”處理這樣的問(wèn)題，只是這種“柔性管理措施”沒(méi)有被重視和應用。

　　比如，《環(huán)境影響評價(jià)法》第二條所說(shuō)的“跟蹤監測”，第二十七條的后評價(jià)備案制度，均可以對預測不準的問(wèn)題實(shí)行緩和處理，可采取跟蹤監測的辦法事后進(jìn)一步確定，或者對預測不準的實(shí)行事后矯正。

　　鑒于實(shí)踐中可調整的、不確定的預測結論，可能導致某些特殊的建設項目容易產(chǎn)生不合理的僵化處理，因此筆者建議“柔性管理措施”當前應當被喚醒。

　　案件3

　　強制標準轉化為推薦標準

　　某石油化工建設項目的環(huán)評文件于2014年獲得批準。其中，根據國家強制性標準《石油加工業(yè)衛生防護距離標準》（GB8195-2011）確定衛生防護距離為800米，這個(gè)范圍內的住戶(hù)就要因大氣污染防治的原因遷走。在達成搬遷補償協(xié)議或者作出強制征收決定之前，這個(gè)建設項目就不能通過(guò)竣工驗收。

　　2017年3月23日，原國家質(zhì)檢總局、國家標準委發(fā)布《國家標準公告2017年第7號》，將強制性國家標準《石油加工業(yè)衛生防護距離標準》轉化為推薦性國家標準。

　　根據標準化法，強制性標準必須執行，推薦性標準鼓勵實(shí)行。因此，一般來(lái)說(shuō)推薦性標準的意思有兩點(diǎn)：被采用效果會(huì )更好；如果有其他辦法能夠達到目標，則不必被采用。

　　可見(jiàn)，推薦性標準并不能對建設單位直接產(chǎn)生強制性義務(wù)。只有在沒(méi)有其他辦法使建設項目達到環(huán)境保護目標要求時(shí)，推薦性標準才應當被采用。

　　這里所說(shuō)的目標要求是指達到環(huán)境質(zhì)量標準。所以，設置或者變更撤回防護距離的要求時(shí)，應當按照推薦性標準的兩重含義，以能否達到環(huán)境質(zhì)量標準為前提。

　　2017年5月，根據建設單位的實(shí)際情況和竣工驗收監測報告，環(huán)保部門(mén)認為除衛生防護距離內有兩戶(hù)居民沒(méi)有搬遷外，這個(gè)建設項目其他情況均符合竣工驗收的許可條件；竣工驗收監測報告又能夠證明兩戶(hù)居民住處已經(jīng)達到環(huán)境質(zhì)量標準，決定變更環(huán)評及其許可決定有關(guān)防護距離的搬遷要求，原要求不再有效，遂通過(guò)了竣工驗收。

　　兩戶(hù)居民不服，申請行政復議，認為環(huán)保部門(mén)的竣工驗收許可決定違反了舊版《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》第十六條有關(guān)“按環(huán)評及其許可決定的要求建成或者落實(shí)”作為通過(guò)驗收的許可條件，請求予以撤銷(xiāo)。

　　筆者理解，《石油加工業(yè)衛生防護距離標準》從強制標準轉化成推薦標準，兩戶(hù)居民住處又達到了環(huán)境質(zhì)量標準的要求，變更或者撤回環(huán)評許可決定符合行政許可法的規定。因此，變更或者撤回之后，竣工驗收就不再以此為條件。