從1979年最早設立的深圳蛇口工業(yè)區，到1984年第一個(gè)國家級大連經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區成立，再到如今552個(gè)國家級開(kāi)發(fā)區和1991家省級開(kāi)發(fā)區千帆競發(fā)，開(kāi)發(fā)區作為改革開(kāi)放的重要戰略平臺，依托政策支持快速發(fā)展，在推動(dòng)高水平開(kāi)放和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。

但經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區推動(dòng)我國工業(yè)化、城鎮化和對外開(kāi)放的歷史使命已經(jīng)基本完成。尤其是在經(jīng)濟增速放緩、產(chǎn)業(yè)結構轉型的關(guān)鍵期，開(kāi)發(fā)區由于過(guò)去一味依賴(lài)政策紅利、政府主導色彩濃厚，積累的問(wèn)題逐漸顯露，面臨著(zhù)要素成本制約、政策優(yōu)勢減弱、區域內外競爭壓力增大等困境，引入市場(chǎng)化機制勢在必行。

2017年2月，國務(wù)院對外頒布“開(kāi)發(fā)區23條”，主張政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，行政剝離、市場(chǎng)化運作成為開(kāi)發(fā)區改革的重點(diǎn)方向，各地政府紛紛著(zhù)手進(jìn)行開(kāi)發(fā)區市場(chǎng)化改革，一場(chǎng)集體下海潮在中國開(kāi)發(fā)區中蔓延開(kāi)來(lái)。2019年5月國務(wù)院再發(fā)“開(kāi)發(fā)區24條”，再次明確開(kāi)發(fā)區建設基本原則之一是市場(chǎng)主導，政府引導，并提出積極支持國家級經(jīng)開(kāi)區開(kāi)發(fā)建設主體申請IPO上市，建立市場(chǎng)化運營(yíng)模式。開(kāi)發(fā)區市場(chǎng)化轉型進(jìn)入新階段。

2017年末，天津濱海新區泰達街道工作委員會(huì )正式成立，隨后在2018年初，將原屬于開(kāi)發(fā)區的社會(huì )管理職能剝離出來(lái)，由泰達街道行使社會(huì )管理等職責，功能區以經(jīng)濟管理和投資服務(wù)為主要職能，實(shí)施增量激勵考核辦法。

2018年末，福建省提出開(kāi)發(fā)區公共事務(wù)由所在區政府統一實(shí)施，開(kāi)發(fā)區管理機構集中精力抓好經(jīng)濟管理、產(chǎn)業(yè)規劃和投資服務(wù)，通過(guò)成立產(chǎn)業(yè)園區投資運營(yíng)商實(shí)行市場(chǎng)化運作。

2019年4月，山西省推行開(kāi)發(fā)區管理和運營(yíng)分離改革，政府派出管委會(huì )負責行政管理、公共事務(wù)和監管職能，開(kāi)發(fā)區向社會(huì )公開(kāi)選擇運營(yíng)機構，運營(yíng)機構負責開(kāi)發(fā)區基礎設施投資、招商引資、資本運作和公共服務(wù)等事務(wù)。

2019年7月，山東省通過(guò)改革意見(jiàn)，剝離開(kāi)發(fā)區管委會(huì )的社會(huì )事務(wù)管理職能和開(kāi)發(fā)運營(yíng)職能，加強經(jīng)濟管理職能。由專(zhuān)門(mén)公司承擔開(kāi)發(fā)區的開(kāi)發(fā)建設、產(chǎn)業(yè)培育、招商引資等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)職能。例如威海經(jīng)開(kāi)區的學(xué)校、醫院、公安等行政管理全部回歸到環(huán)翠區政府，經(jīng)開(kāi)區集團只負責園區的招商引資和開(kāi)發(fā)建設，實(shí)行市場(chǎng)化的薪酬制度。

開(kāi)發(fā)區下海潮并非是地方政府一時(shí)興起的新鮮手段，而是開(kāi)發(fā)區轉型升級階段的必然選擇。蘇州工業(yè)園、上海紫竹園區等發(fā)達地區開(kāi)發(fā)區的成功經(jīng)驗為開(kāi)發(fā)區發(fā)展提供了強勁引擎，為開(kāi)發(fā)區市場(chǎng)化轉型提供了成功樣本。本文將系統梳理中國開(kāi)發(fā)區的歷史、現狀和運作模式，基于中國開(kāi)發(fā)區目前存在的問(wèn)題進(jìn)行政策建議，并展望成熟開(kāi)發(fā)區的未來(lái)，供地方政府參考。

中國式開(kāi)發(fā)區的分類(lèi)：

兩級體系下的經(jīng)濟開(kāi)發(fā)特區

開(kāi)發(fā)區是指一個(gè)國家或地區為吸引外部生產(chǎn)要素、促進(jìn)自身發(fā)展而劃出一定范圍并在其中實(shí)施特殊政策和管理手段的特定區域。根據開(kāi)發(fā)區的行政級別和功能定位，我國的開(kāi)發(fā)區體系可以分為國家級開(kāi)發(fā)區和省級開(kāi)發(fā)區。國家級開(kāi)發(fā)區包括經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區、海關(guān)特殊監管區和其他類(lèi)型開(kāi)發(fā)區四大類(lèi)。

（一）國家級開(kāi)發(fā)區

國家級開(kāi)發(fā)區是指經(jīng)國務(wù)院批準設立的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區，體現了全國層面對外開(kāi)放的逐步推進(jìn)、改革措施層層遞進(jìn)的戰略部署。國家級開(kāi)發(fā)區通常采取相當優(yōu)惠的稅收政策。例如國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區內生產(chǎn)性外商投資企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得和其他所得按15%征收所得稅，其中，經(jīng)營(yíng)期在10年以上的，經(jīng)企業(yè)申請、市稅務(wù)機關(guān)批準，從開(kāi)始獲利的年度起，第一和第二年免征所得稅，第三至第五年減半征收所得稅，即“兩免三減半”政策，鼓勵企業(yè)在開(kāi)發(fā)區內投資。

1、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區

國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區是由國務(wù)院批準設立，實(shí)施特定改革開(kāi)放政策的現代產(chǎn)業(yè)園區。它利用政府特批的經(jīng)費強化基礎設施建設和投資環(huán)境，通過(guò)吸引外資形成高水平的產(chǎn)業(yè)集聚區，是所在區域對外貿易的重點(diǎn)地區。截至目前，全國共有219家國家級經(jīng)開(kāi)區，遍布31個(gè)省(區、市)，其中東部地區107家，中部地區63家，西部地區49家。2018年，全國219家國家級經(jīng)開(kāi)區實(shí)現地區生產(chǎn)總值10.2萬(wàn)億元，同比增長(cháng)13.9%，占全國的11.3%；實(shí)現財政收入1.9萬(wàn)億元，同比增長(cháng)7.7%，占全國的10.6%；實(shí)際使用外資和外商投資企業(yè)再投資金額占全國的20.4%。實(shí)現進(jìn)出口總額6.2萬(wàn)億元，同比增長(cháng)10.8%，占全國的20.3%。目前，國家級經(jīng)開(kāi)區已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要增長(cháng)點(diǎn)，外向型經(jīng)濟發(fā)展也上了一個(gè)新臺階。

2、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區

國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區是由國務(wù)院批準成立，以發(fā)展高新技術(shù)、實(shí)現產(chǎn)學(xué)研融合而設置的特定區域。主要依靠知識密集、技術(shù)密集及對外開(kāi)放等優(yōu)勢，吸收國內外先進(jìn)科技資源和管理方式，集中發(fā)展國家政策支持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)科技成果轉化。截止目前，全國共有168家國家級高新區，分布在全國30個(gè)省(區、市)，其中東部地區70家，中部及東北地區59家，西部地區39家，地域分布趨于平衡。2017年，納入統計的156個(gè)國家高新區實(shí)現生產(chǎn)總值9.51萬(wàn)億，占全國11.5%，同比增長(cháng)9.9%。人均勞動(dòng)生產(chǎn)率33.2萬(wàn)元/人，是全國的3.3倍。共提交PCT專(zhuān)利申請1.5萬(wàn)件，占我國申請量的30.1%。技術(shù)合同成交金額達到4172.2億元，占全國的31.1%。國家級高新區作為科技成果轉化高地，人才、技術(shù)優(yōu)勢顯著(zhù)。

3、海關(guān)特殊監管區

海關(guān)特殊監管區是由國務(wù)院批準成立，以海關(guān)為主實(shí)施封閉監管，設立在我國關(guān)境內的特定經(jīng)濟功能區域，具有承接國際產(chǎn)業(yè)轉移和聯(lián)接國內國際市場(chǎng)的功能。根據《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監管區域科學(xué)發(fā)展的指導意見(jiàn)》，目前主要有保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業(yè)園區、保稅港區和綜合保稅區六種模式。2018年海關(guān)特殊監管區域僅物流貨物進(jìn)出口總額就達3173.88億美元，同比增長(cháng)17.1%，區域進(jìn)出口總值占我國外貿的16.8%，每平方公里平均進(jìn)出口值超過(guò)100億元人民幣，在我國對外開(kāi)放中發(fā)揮了積極作用。

保稅區是受海關(guān)監督和管理，可以較長(cháng)時(shí)間存儲商品的區域，又稱(chēng)保稅倉庫區。出口加工區則是由國家劃定的，享受減免各種稅費，專(zhuān)門(mén)制造、加工、裝配出口商品的特殊工業(yè)區，其產(chǎn)品絕大部分供出口。保稅物流園區是在保稅區內或毗鄰的特定港區內設立的，專(zhuān)門(mén)發(fā)展現代國際物流業(yè)的區域，主要承擔采購、分銷(xiāo)和配送等國際中轉功能。跨境工業(yè)園區是設立在邊境地區，有專(zhuān)門(mén)口岸通道連接，進(jìn)行跨境出口工業(yè)生產(chǎn)的區域。保稅港區是設立在國家對外開(kāi)放的口岸或相鄰區域內，具有口岸、物流、加工等功能的綜合性特定區域，其疊加了保稅區和出口加工區的稅收和外匯政策，政策優(yōu)勢更加顯著(zhù)。而綜合保稅區則是設立在內陸地區具有保稅港區功能的海關(guān)特殊監管區，是海關(guān)特殊監管區域的最高形態(tài)。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心是中國建立的首個(gè)國際邊境合作中心，主要功能是貿易洽談、商品展示和銷(xiāo)售、倉儲運輸、金融服務(wù)以及舉辦各類(lèi)區域性國際經(jīng)貿洽談會(huì )等，是海關(guān)特殊監管區域的新探索形式。

4、其他類(lèi)型開(kāi)發(fā)區

除上述三種區域外，我國還有國家級旅游度假區、互市貿易區、臺商投資區、綜合配套改革試驗區等多種形式的開(kāi)發(fā)區。國家級旅游度假區是由文化和旅游部設立的，為滿(mǎn)足居民休閑旅游需求，提供多樣化、高質(zhì)量旅游產(chǎn)品的旅游區域載體。截至目前，我國共有31家國家級旅游度假區，去年全年共接待游客9667.54萬(wàn)人次，總收入626.86億元。互市貿易區則是設立在我國陸路邊境二十公里以?xún)?，可以進(jìn)行規定限額商品交換活動(dòng)的區域。臺商投資區是具有中國特色的，通過(guò)稅收、文化等方式吸引臺資投資的特殊區域，主要分布在福建省內。國家綜合配套改革試驗區又被稱(chēng)為中國的“新特區”，是為通過(guò)制度創(chuàng )新促進(jìn)地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展而設立的全方位改革試點(diǎn)區域。

（二）省級開(kāi)發(fā)區

國家級開(kāi)發(fā)區政策取得成功的同時(shí)，各地政府推動(dòng)本地經(jīng)濟增長(cháng)的熱情也十分高漲，紛紛在本省內啟動(dòng)省級開(kāi)發(fā)區建設工作，作為省內招商引資和發(fā)展外向型經(jīng)濟的主陣地。省級開(kāi)發(fā)區是指省級政府批準設立的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區。根據《中國開(kāi)發(fā)區審核公告目錄（2006年版）》，得到國家部委承認合法性的省級開(kāi)發(fā)區有三類(lèi)：省級經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區，省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區和省級特色工業(yè)園區。省級經(jīng)開(kāi)區和省級高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區是省級政府批準設立的開(kāi)發(fā)區，發(fā)展定位與國家級類(lèi)似。省級特色工業(yè)園區是新型的工業(yè)園，以區域特色經(jīng)濟為基礎進(jìn)行適當集中布局，以?xún)?yōu)勢企業(yè)為主導中小企業(yè)集群式發(fā)展的專(zhuān)業(yè)化產(chǎn)業(yè)區，形成產(chǎn)業(yè)整體競爭優(yōu)勢。省級以下的開(kāi)發(fā)區在2003-2006年的清理整頓中已經(jīng)全部被撤并。

中國式開(kāi)發(fā)區的演進(jìn)：

歷經(jīng)五個(gè)階段發(fā)展，擁抱改革創(chuàng )新浪潮

從蛇口工業(yè)區到14個(gè)經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區，再到如今全國共2543個(gè)開(kāi)發(fā)區呈蓬勃發(fā)展之勢。開(kāi)發(fā)區模式從蹣跚起步到千帆競發(fā)，期間也并非一帆風(fēng)順。從1980年至今，中國式開(kāi)發(fā)區的發(fā)展經(jīng)歷了五個(gè)階段：

（一）第一階段：1979 -1990年，東部沿海開(kāi)始設立經(jīng)開(kāi)區，率先探索開(kāi)發(fā)區模式

1979年1月31日，蛇口工業(yè)區正式成立。作為改革開(kāi)放的試點(diǎn)，蛇口工業(yè)區是招商局集團全資開(kāi)發(fā)的中國第一個(gè)外向型經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區，開(kāi)創(chuàng )了多項制度革新與觀(guān)念革新。1980年，深圳、珠海、汕頭和廈門(mén)四地正式獲批建設經(jīng)濟特區。從實(shí)質(zhì)上來(lái)看，經(jīng)濟特區是一種以關(guān)稅減免等優(yōu)惠政策為手段，通過(guò)良好的投資環(huán)境，吸引外商投資的自由港區。在改革開(kāi)放初期，這一形式還為我國引進(jìn)了先進(jìn)的技術(shù)和科學(xué)的管理方法，并起到開(kāi)發(fā)思想的作用。

在經(jīng)濟特區的經(jīng)驗基礎之上，1984年，我國又在14個(gè)沿海港口城市建立了經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區，對經(jīng)濟特區制度進(jìn)行補充，并逐步形成了“經(jīng)濟特區——沿海開(kāi)放城市——沿海經(jīng)濟開(kāi)放區——內地”的對外開(kāi)放格局。在這一格局中，經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區起著(zhù)對外開(kāi)放中流砥柱的重要作用。隨后在1988年，國務(wù)院出于滿(mǎn)足科技進(jìn)步需求的目的，又批準實(shí)施了“火炬計劃”，設立了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區，以圖通過(guò)重點(diǎn)突破發(fā)展高新技術(shù)，來(lái)提高科技持續創(chuàng )新能力，實(shí)現跨越式發(fā)展。在對外開(kāi)放和科技進(jìn)步兩個(gè)理論的指導下，以經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區為代表的各類(lèi)、各級開(kāi)發(fā)區為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了充足動(dòng)力。

（二）第二階段：1990-2003年，全國掀起了開(kāi)發(fā)區設立熱潮，進(jìn)入高速膨脹

在改革開(kāi)放初期，由于開(kāi)發(fā)區在技術(shù)、管理、知識和對外政策等方面具有的巨大優(yōu)勢，發(fā)展取得了顯著(zhù)成功。因此，為了謀求進(jìn)一步發(fā)展，國家在總結推廣各類(lèi)開(kāi)發(fā)區發(fā)展經(jīng)驗的基礎之上，開(kāi)始擴大開(kāi)發(fā)區布局范圍，我國開(kāi)發(fā)區的發(fā)展歷程進(jìn)入到高速膨脹階段。不僅國務(wù)院接連批準國家級開(kāi)發(fā)區，各省市也開(kāi)始建立各自的開(kāi)發(fā)區，全國掀起了一場(chǎng)開(kāi)發(fā)區設立熱潮，各級、各類(lèi)開(kāi)發(fā)區建設開(kāi)始高速膨脹。在這一過(guò)程中，我國開(kāi)發(fā)區開(kāi)始由東部沿海向中西部?jì)汝懗鞘型七M(jìn)，并不斷發(fā)展壯大。截至2003年，全國各類(lèi)開(kāi)發(fā)區總數達到6866家，經(jīng)國務(wù)院批準的只有232家，經(jīng)省級政府部門(mén)批準的有1019家，其余全部是省級以下單位設立的開(kāi)發(fā)區。

這一時(shí)期，誠然各級、各類(lèi)開(kāi)發(fā)區在基礎設施、投資環(huán)境和招商引資等方面做出了巨大努力。但是值得注意的是，許多地方領(lǐng)導為了追求政績(jì)，盲目圈地開(kāi)發(fā)園區。有的市、縣甚至“鎮鎮建區、鄉鄉辦園”，開(kāi)發(fā)園區的名類(lèi)也是五花八門(mén)。為了短時(shí)間實(shí)現生產(chǎn)要素集聚和規模擴張，這些開(kāi)發(fā)區多采用粗放式的增長(cháng)方式，大量引進(jìn)技術(shù)含量低、勞動(dòng)密集型的企業(yè)，出現了規劃失控、建設失調、濫占耕地等負外部性問(wèn)題。

（三）第三階段：2003-2006年， “保量不保質(zhì)”問(wèn)題逐漸凸顯，開(kāi)始集中清理整頓

在開(kāi)發(fā)區發(fā)展高速膨脹階段后期，“保量不保質(zhì)”問(wèn)題開(kāi)始凸顯，大批達不到條件的開(kāi)發(fā)區土地閑置、開(kāi)發(fā)停滯的現象十分嚴重。據統計，在2003年，全國開(kāi)發(fā)區土地中有43％處于閑置狀態(tài)，開(kāi)發(fā)區建設亟待清理整頓。2003年7月，國務(wù)院在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區加強建設用地管理的通知》中明確提出，要重點(diǎn)清查省級以下人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門(mén)批準設立的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區，以及未經(jīng)批準而擴建的國家級開(kāi)發(fā)區。我國開(kāi)發(fā)區發(fā)展歷程正式進(jìn)入到清理整頓階段。

在清理整頓期間，各級、各地方按照國務(wù)院的要求，暫停新設和擴建各類(lèi)開(kāi)發(fā)區，并對省級以下開(kāi)發(fā)區進(jìn)行撤并。經(jīng)過(guò)集中清理整頓、重新規劃審核及落實(shí)設立范圍等幾個(gè)階段，開(kāi)發(fā)區清理整頓工作成果顯著(zhù)。根據發(fā)改委、國土資源部和建設部三部委聯(lián)合發(fā)布的《中國開(kāi)發(fā)區審核公告目錄（2006年版）》顯示，2003年7月到2006年12月，全國各類(lèi)開(kāi)發(fā)區由6866個(gè)裁減至1568個(gè)，數量減少了77.16％，規劃面積也由3.86萬(wàn)平方公里壓縮至9949平方公里。

（四）第四階段：2006-2017年，從外延式向內涵式轉變，開(kāi)發(fā)區開(kāi)始二次創(chuàng )業(yè)

基于對“初創(chuàng )”中出現問(wèn)題的反思，國家對開(kāi)發(fā)區的建設開(kāi)始探索更為科學(xué)的發(fā)展模式，“二次創(chuàng )業(yè)”這一概念被廣為提及。在2005年頒布的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區技術(shù)創(chuàng )新綱要》中，科技部通過(guò)設立國家級高新區科技經(jīng)費不低于年財政預算的5%、高新技術(shù)企業(yè)R&D經(jīng)費不低于年銷(xiāo)售額的5%等硬指標，率先提出完善創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)環(huán)境，提升技術(shù)創(chuàng )新能力等初步發(fā)展構思。

各級開(kāi)發(fā)區也在工作中由注重硬環(huán)境建設向注重軟環(huán)境轉變，通過(guò)改革管理機制、提升治理水平來(lái)實(shí)現由外延式發(fā)展向內涵式發(fā)展的轉變。由于在“初創(chuàng )”過(guò)程中等級較低的開(kāi)發(fā)區容易造成開(kāi)發(fā)混亂，許多省級開(kāi)發(fā)區升級為國家級開(kāi)發(fā)區進(jìn)行二次發(fā)展。如園區總數最多的山東，2016年全省開(kāi)發(fā)區個(gè)數與2006年持平，都是168個(gè)，但省級開(kāi)發(fā)區減少了19個(gè)，分別升級成了國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區。

2014年，國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區轉型升級創(chuàng )新發(fā)展的若干意見(jiàn)》中進(jìn)一步作出相關(guān)工作部署，提出國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區要通過(guò)推進(jìn)體制機制創(chuàng )新來(lái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)開(kāi)放型經(jīng)濟發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，實(shí)現綠色集約發(fā)展。在思維方式轉變的指導下，各級開(kāi)發(fā)區的產(chǎn)業(yè)結構也開(kāi)始從分散化發(fā)展向集中發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉變，其出口結構、引資質(zhì)量、技術(shù)水平、管理服務(wù)等方面均有了質(zhì)的提升。

（五）第五階段：2017年至今，改革創(chuàng )新成為主基調，開(kāi)發(fā)區轉型升級勢在必行

經(jīng)過(guò)“二次創(chuàng )業(yè)”階段對開(kāi)發(fā)區治理模式的思考與梳理，我國初步形成了以轉變思維帶動(dòng)機制創(chuàng )新、以?xún)?yōu)化環(huán)境促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的發(fā)展路徑，改革創(chuàng )新成為現階段我國開(kāi)發(fā)區進(jìn)一步發(fā)展的新主題。2017年國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區改革和創(chuàng )新發(fā)展的若干意見(jiàn)》中，把改革創(chuàng )新作為開(kāi)發(fā)區發(fā)展的基本原則，這是我國第一個(gè)關(guān)于各類(lèi)開(kāi)發(fā)區改革方向的總體指導文件，為進(jìn)一步改革創(chuàng )新指明了方向。

2019年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區創(chuàng )新提升打造改革開(kāi)放新高地的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）中對我國開(kāi)發(fā)區的未來(lái)發(fā)展做出更為細致的部署。通過(guò)提出五大方面22項任務(wù)舉措，要求各地區、各部門(mén)采取有效措施，加快推進(jìn)國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區高水平開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展。通過(guò)轉型升級，將開(kāi)發(fā)區建設成對外開(kāi)放的先導區、產(chǎn)業(yè)升級的示范區、創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的活力區、生態(tài)宜居的新城區。

中國式開(kāi)發(fā)區的模式：

政府與企業(yè)角色協(xié)調，產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展統一

（一）治理模式

一個(gè)行之有效的開(kāi)發(fā)區治理模式對推動(dòng)開(kāi)發(fā)區發(fā)展具有重要作用。中國式開(kāi)發(fā)區的治理模式與其功能定位密切相關(guān)，承擔著(zhù)產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟開(kāi)發(fā)、對外開(kāi)放和體制機制改革創(chuàng )新試點(diǎn)等任務(wù)。具體來(lái)看，主要有以下五種治理模式。

1、政府治理模式

政府治理模式通過(guò)設立開(kāi)發(fā)區管委會(huì )，將開(kāi)發(fā)區與行政區合一進(jìn)行政府治理，主要適用于整城區開(kāi)發(fā)或在原有城區基礎上開(kāi)發(fā)的情況，因此是開(kāi)發(fā)區發(fā)展初期比較普遍的治理模式。開(kāi)發(fā)區管委會(huì )又分為協(xié)調型和主導型兩種模式。管委會(huì )協(xié)調型模式即管委會(huì )作為政府的內設機構，主要職能定位為開(kāi)發(fā)協(xié)調、溝通等，本身不直接參與開(kāi)發(fā)區的建設和經(jīng)營(yíng)管理。開(kāi)發(fā)區企業(yè)的日常管理事務(wù)由政府中的相關(guān)主管部門(mén)來(lái)履行管理職能，因此開(kāi)發(fā)區的治理權限還是由政府的相關(guān)部門(mén)來(lái)行使。我國多數開(kāi)發(fā)區實(shí)行的是管委會(huì )協(xié)調型模式。管委會(huì )主導模式是管委會(huì )作為政府的派出機構，全面負責開(kāi)發(fā)區內基礎設施籌建、土地資源的綜合開(kāi)發(fā)、園區范圍內的招商引資等具體事務(wù)運作活動(dòng)。這種模式中開(kāi)發(fā)區管委會(huì )對于土地、城建的管理到工商行政的審批，再到財政、稅收、人事政策的管理都有較大的治理權限。

政府治理模式通過(guò)協(xié)調規劃開(kāi)發(fā)區功能定位，由政府出資進(jìn)行建設，開(kāi)發(fā)整體性較強且規劃執行效率高。但存在政府財政支出壓力較大、經(jīng)濟開(kāi)發(fā)職能與社會(huì )管理職能相矛盾、規劃建設方案與實(shí)際情況脫節等問(wèn)題。例如青島經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區（黃島區），就是典型的政區合一模式，一個(gè)黨委統一領(lǐng)導，管委會(huì )負責開(kāi)發(fā)區招商引資、開(kāi)發(fā)建設，區政府主要負責社會(huì )和行政管理指責，開(kāi)發(fā)區黨委書(shū)記與管委會(huì )主任為一人擔任。類(lèi)似的，日本的筑波科學(xué)城也是名義上設立科學(xué)城建設促進(jìn)本部，實(shí)際由國土部官員全權負責。

2、企業(yè)治理模式

企業(yè)治理模式通過(guò)設立開(kāi)發(fā)公司作為園區的開(kāi)發(fā)者和管理者，對開(kāi)發(fā)區進(jìn)行規劃治理。開(kāi)發(fā)公司實(shí)際上承擔了一定的政府職能，實(shí)際上，其權限也來(lái)自于政府的授權和指導，進(jìn)行公共基礎設施投資并主導公共管理。這一治理模式能充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，治理效率高。但由于開(kāi)發(fā)企業(yè)無(wú)法從稅收中獲得必要的投資補償，存在易陷入財務(wù)困境或將財務(wù)負擔轉嫁到地價(jià)等問(wèn)題。

企業(yè)治理模式具體又可細分為國企型、外商型和聯(lián)合型。國企型指開(kāi)發(fā)公司以國有企業(yè)為主體進(jìn)行相關(guān)經(jīng)濟與社會(huì )事務(wù)的管理，開(kāi)發(fā)區設置的管委會(huì )與國有企業(yè)黨委會(huì )類(lèi)似，如早期的蛇口工業(yè)區，名義上設立管委會(huì )，但主要領(lǐng)導由工業(yè)區產(chǎn)生，實(shí)際是由招商局集團進(jìn)行管理，上市公司招商蛇口就是這一模式的產(chǎn)物。外商型則不設管委會(huì )，由外商企業(yè)進(jìn)行統一管理，如上海漕河涇高新區就不設管委會(huì )，而是通過(guò)引入港商投資，成立漕河涇發(fā)展總公司進(jìn)行規劃管理、漕河涇物業(yè)管理公司提供公共服務(wù)。聯(lián)合型是以國有企業(yè)為主，中外企業(yè)參股進(jìn)行聯(lián)合管理，如閔行經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區就是由上海閔行虹橋開(kāi)發(fā)公司、中銀香港和中國銀行分別出資65%、25%、10%組建并進(jìn)行統一規劃管理的。

3、政企合作模式

政企合作模式是通過(guò)管委會(huì )與開(kāi)發(fā)公司合作進(jìn)行治理。開(kāi)發(fā)區管委會(huì )作為當地政府的派出機構行使政府的管理權，并制定開(kāi)發(fā)區發(fā)展規劃和政策；開(kāi)發(fā)公司則為入區企業(yè)提供服務(wù)并進(jìn)行基礎設施投資。按照政府與企業(yè)結合的緊密程度以及開(kāi)發(fā)公司的資本來(lái)源，該模式可分為政企合一型和政企分立型模式兩種。政企合一型是指在開(kāi)發(fā)區設立管委會(huì )，同時(shí)在開(kāi)發(fā)區管委會(huì )的指導和組織下組建相應的開(kāi)發(fā)建設總公司。管委會(huì )履行開(kāi)發(fā)區的決策規劃、公共服務(wù)和管理職能，園區總公司負責園區內基礎設施建設和投資運營(yíng)。政企分立型模式中，管委會(huì )作為地方政府的派出機構，在開(kāi)發(fā)區宏觀(guān)管理、公共服務(wù)和協(xié)調方面行使政府管理職能，對開(kāi)發(fā)區的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不進(jìn)行過(guò)多行政干預。開(kāi)發(fā)總公司作為獨立的經(jīng)濟法人按市場(chǎng)化原則運作。政企分立型的治理模式更符合開(kāi)發(fā)區市場(chǎng)化運營(yíng)的發(fā)展情況，大多數開(kāi)發(fā)區均采用這種治理模式。

政企合作模式使開(kāi)發(fā)區的經(jīng)濟治理職能與行政職能分離，精簡(jiǎn)機構、簡(jiǎn)化辦事流程，管理效率高。蘇州工業(yè)園區是較典型的政企分立模式，管委會(huì )是蘇州人民政府的派出機構，承擔園區的行政管理職能。園區的開(kāi)發(fā)建設、物業(yè)管理、招商引資等職能交由中新蘇州工業(yè)園區開(kāi)發(fā)有限公司（CSSD），近幾年CSSD作通過(guò)增資擴股和股份制改造，已經(jīng)在為上市鋪墊。

4、中外合作模式

中外合作模式與外商型企業(yè)治理模式類(lèi)似，但當地政府是與國外一級政府管理機構合作，對園區進(jìn)行投資、開(kāi)發(fā)、管理。當地政府提供良好的政策環(huán)境和土地，國外政府機構提供豐富的管理運作經(jīng)驗和部分資金。這一模式在吸收國外先進(jìn)治理經(jīng)驗的同時(shí)，又通過(guò)當地政府的協(xié)調因地制宜。如無(wú)錫新加坡產(chǎn)業(yè)園采用的就是這一治理模式，無(wú)錫市政府通過(guò)與新加坡政府簽訂合作協(xié)議，共同出資設立無(wú)錫星洲工業(yè)園投資有限公司負責開(kāi)發(fā)區建設和經(jīng)營(yíng)管理。蘇州工業(yè)園區作為中國第一個(gè)與外國政府合作建設的工業(yè)園區，同樣采取的是這一模式。上述提到的CSSD，就是中方與新加坡方合資組建的。

5、委托管理模式

對于規模比較小的開(kāi)發(fā)區，由于缺乏治理經(jīng)驗且難以吸引企業(yè)參與，其可以通過(guò)委托國內外某知名或富有經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)園或機構進(jìn)行全面管理運作。專(zhuān)業(yè)的產(chǎn)業(yè)園區管理組織可以為開(kāi)發(fā)區管委會(huì )注入園區運營(yíng)的有效經(jīng)驗，并且開(kāi)發(fā)區管委會(huì )可以保留相對精簡(jiǎn)的組織結構，通過(guò)政府間合作對開(kāi)發(fā)區進(jìn)行管理并引入部分資金。例如四川綿陽(yáng)開(kāi)發(fā)區就是通過(guò)與成都高新區合作，簽訂戰略合作框架協(xié)議引入負責成都高新區開(kāi)發(fā)的成都倍特發(fā)展集團公司進(jìn)行新區建設和管理規劃。

（二）發(fā)展模式

隨著(zhù)我國對外開(kāi)放水平的提升和經(jīng)濟實(shí)力的不斷增長(cháng)，探索、建設一個(gè)與治理模式相匹配的開(kāi)發(fā)區發(fā)展模式迫在眉睫。無(wú)論是工業(yè)型開(kāi)發(fā)區、科研型開(kāi)發(fā)區、金融型開(kāi)發(fā)區還是生態(tài)型開(kāi)發(fā)區，其發(fā)展應該與我國的城市化進(jìn)程以及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展特定階段相適應。

1、工業(yè)型開(kāi)發(fā)區

自上世紀80年代開(kāi)始推進(jìn)開(kāi)發(fā)區建設以來(lái)，在發(fā)展初期，由于缺乏資金、技術(shù)與管理能力等要素，為了實(shí)現早期快速積累，我國的開(kāi)發(fā)區多采取工業(yè)型發(fā)展模式。政府主要通過(guò)廉價(jià)土地、優(yōu)惠政策等優(yōu)勢，單純的將企業(yè)招商到同一個(gè)園區進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)，重視園區產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展并尋求經(jīng)濟總量的增長(cháng)。主要以低附加值、高污染的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主。如早期成立的各類(lèi)名目的開(kāi)發(fā)區、工業(yè)區大多采取的是這一模式。以蛇口工業(yè)區為例，其在早期主要就是通過(guò)各種政策、土地、勞動(dòng)力等優(yōu)勢招商引資，開(kāi)辦工廠(chǎng)進(jìn)行初級工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)，謀求經(jīng)濟發(fā)展的。

2、科研型開(kāi)發(fā)區

與傳統工業(yè)型開(kāi)發(fā)區不同，科研型開(kāi)發(fā)區以技術(shù)創(chuàng )新能力為發(fā)展核心，更加注重產(chǎn)業(yè)的技術(shù)性、創(chuàng )新性及高附加值等方面，以發(fā)展知識密集型產(chǎn)業(yè)為主。通過(guò)強大的科研基礎、良好的創(chuàng )新文化、配套的公共政策，促成創(chuàng )新資源在園區內高效、自由流動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。這一發(fā)展模式盡管對人員素質(zhì)提出了更高的要求，但對于實(shí)現經(jīng)濟轉型和產(chǎn)業(yè)調整具有良好的參考價(jià)值。如臺灣新竹科技園就是在20世紀70年代臺灣經(jīng)濟轉型時(shí)期，依托原有科研基礎，通過(guò)政策支持，營(yíng)造創(chuàng )新環(huán)境實(shí)現瓶頸突破。目前園內碩士以上學(xué)歷人員達15%以上，人均收入高出臺灣平均水平20%，年產(chǎn)值超4000億元新臺幣。

3、金融型開(kāi)發(fā)區

金融型開(kāi)發(fā)區是突破發(fā)展瓶頸的另一選擇，以金融、中介及咨詢(xún)等現代服務(wù)業(yè)為產(chǎn)業(yè)主體，通過(guò)服務(wù)資金融通、促成信息交流、創(chuàng )新商業(yè)模式等方法，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。此類(lèi)型發(fā)展模式對于統籌管理及頂層規劃較為依賴(lài)，通過(guò)政府政策吸引金融機構及跨國公司落戶(hù)，實(shí)現資本與信息在園區內的自由流動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展。如陸家嘴金融貿易區作為唯一以金融貿易命名的國家級開(kāi)發(fā)區，就是通過(guò)相關(guān)政策支持及自身合理規劃，吸引國內外資本流入，實(shí)現商業(yè)信息的高質(zhì)量交流，發(fā)展成為全球重要的金融中心。陸家嘴金融貿易區以32平方公里的面積聚集了728家金融機構及300余家公司總部，實(shí)現了超過(guò)2000億元的地區生產(chǎn)總值。

4、生態(tài)型開(kāi)發(fā)區

良好的生態(tài)環(huán)境是實(shí)現可持續發(fā)展的重要基礎。在開(kāi)發(fā)區初期工業(yè)化建設中，難免存在資源浪費和環(huán)境污染等問(wèn)題。生態(tài)型發(fā)展模式通過(guò)建設綠色、低碳產(chǎn)業(yè)，實(shí)現循環(huán)化發(fā)展，提高資源利用效率，保護環(huán)境。這一過(guò)程中需要政府、企業(yè)、社會(huì )等多方的努力。以法國的索菲亞·安蒂波利斯科技園為例，其發(fā)展過(guò)程中通過(guò)園區管理部門(mén)限制污染企業(yè)入駐，實(shí)現產(chǎn)業(yè)集群綠色化；園內企業(yè)自發(fā)綠色發(fā)展，提高資源利用效率；各類(lèi)環(huán)保組織大力宣傳綠色觀(guān)念，提升社會(huì )公眾環(huán)境意識等方式，在成為全球知名的“電信谷”的同時(shí)，也是著(zhù)名旅游勝地。

中國式開(kāi)發(fā)區的問(wèn)題：

七大癥結待改善，發(fā)展活力受制約

中國城鎮化已進(jìn)入到新型城鎮化階段，開(kāi)發(fā)區也進(jìn)入轉型升級的新階段。在過(guò)渡期，開(kāi)發(fā)區過(guò)去發(fā)展中的問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。雖然目前許多開(kāi)發(fā)區已經(jīng)意識到問(wèn)題的存在和嚴重性，并已經(jīng)著(zhù)手改變發(fā)展思路，但原有的慣性思維模式尚存，為了發(fā)展經(jīng)濟，追求政績(jì)，總體上發(fā)展仍比較粗放。目前中國開(kāi)發(fā)區發(fā)展中面臨的問(wèn)題主要有七個(gè)方面。

（一）內生動(dòng)力不足，過(guò)度依賴(lài)政策紅利

開(kāi)發(fā)區模式最初即依靠政策優(yōu)惠對外開(kāi)放，招商引資，極大的刺激了當地經(jīng)濟的快速發(fā)展。但從長(cháng)期來(lái)看，優(yōu)惠政策趨于同質(zhì)，政策優(yōu)勢逐漸弱化，開(kāi)發(fā)區過(guò)度依賴(lài)于稅收減免、低息貸款等外部政策紅利，內生增長(cháng)動(dòng)力不足的問(wèn)題開(kāi)始顯露。尤其是在欠發(fā)達地區，開(kāi)發(fā)區的發(fā)展大多依靠各級政府的政策優(yōu)惠和較低的土地成本，走“減稅招商”“以地引資”的粗放式發(fā)展模式。在上世紀末，曾出現于各開(kāi)發(fā)區招商引資競爭之間的減稅大戰就是這一問(wèn)題的典型縮影，甲開(kāi)發(fā)區給予減稅，乙開(kāi)發(fā)區就給予免稅；你這個(gè)開(kāi)發(fā)區免所得稅，我這個(gè)開(kāi)發(fā)區連營(yíng)業(yè)稅也免。過(guò)度依賴(lài)政策紅利的結果就是關(guān)注量的快速擴張而忽視了質(zhì)的提升，各類(lèi)資源利用效率極低。即使是開(kāi)發(fā)區云集的上海市，其2000年資源生產(chǎn)率為552.55元/噸，僅為日本同年的1/36；2018年上海土地資源生產(chǎn)率約為17億元/平方公里，僅相當于西班牙馬德里2007年的水平。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區對于整合各類(lèi)資源、搭建創(chuàng )新平臺缺乏認識，未能形成一套可以提供良好內生動(dòng)力的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng )新驅動(dòng)機制。隨著(zhù)政策優(yōu)勢弱化、土地空間和環(huán)境容量不斷縮減，內生動(dòng)力不足問(wèn)題愈發(fā)凸顯。

（二）管理機制落后，行政效率拖累發(fā)展

我國開(kāi)發(fā)區三十多年來(lái)最主要的治理模式包括政府主導、企業(yè)主導以及政企混合三種，在實(shí)際運行中各顯優(yōu)劣，但政府主導一直是開(kāi)發(fā)區最主要的治理模式。政府主導型治理模式雖然有利于政府統一規劃并進(jìn)行宏觀(guān)調控，但也存在諸多缺陷。一方面，政府治理模式中管委會(huì )一般是政府的一級派出機構，只是開(kāi)發(fā)區的管理層而非決策層，導致很多管理權限并未由政府下放至管委會(huì )，導致許多問(wèn)題需要經(jīng)過(guò)層層審批，開(kāi)發(fā)區“一站式服務(wù)”的目標難以順利實(shí)現，影響開(kāi)發(fā)區的工作效率。另一方面，我國對開(kāi)發(fā)區管委會(huì )沒(méi)有明確的法律地位，因此很容易造成開(kāi)發(fā)區管委會(huì )的職能不清，出現管理上的混亂和漏洞。開(kāi)發(fā)區機構設置不是通過(guò)立法程序，隨意性大，因此可能出現機構龐雜、人員冗余、社會(huì )管理職能和經(jīng)濟職能互相沖突的問(wèn)題。例如湖州市經(jīng)開(kāi)區由規劃面積66平方公里發(fā)展到代市政府管轄一鎮二街道，實(shí)際管轄面積超過(guò)140平方公里，常住人口11萬(wàn)，流動(dòng)人口近3萬(wàn)，開(kāi)發(fā)區管委會(huì )不得不在發(fā)展經(jīng)濟的同時(shí)承擔大量政府公共服務(wù)職能，這必然會(huì )分散開(kāi)發(fā)區發(fā)展經(jīng)濟的資源與優(yōu)勢。第三是對于各類(lèi)開(kāi)發(fā)區的規劃、設立、調區、升級、考核等沒(méi)有形成標準的開(kāi)發(fā)區動(dòng)態(tài)管理機制。例如雖然現在許多開(kāi)發(fā)區都在嘗試開(kāi)展產(chǎn)城融合測量評價(jià)，但國家尚未出臺評價(jià)產(chǎn)城融合的指導性文件，這一重要指標難以計入衡量開(kāi)發(fā)區發(fā)展的考核標準。 

（三）開(kāi)發(fā)趨于同質(zhì)，缺乏核心競爭實(shí)力

許多地區的開(kāi)發(fā)區同質(zhì)化嚴重，沒(méi)有屬于自己的特色產(chǎn)業(yè)和核心競爭力。開(kāi)發(fā)區之間相互復制，沒(méi)有根據本地區的條件發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。開(kāi)發(fā)區主導產(chǎn)業(yè)集中于少數產(chǎn)業(yè)已是普遍現象。開(kāi)發(fā)區同質(zhì)化以產(chǎn)業(yè)趨同和政策趨同為主，全國219家國家級經(jīng)開(kāi)區，50%主導醫藥產(chǎn)業(yè)和裝備制造，40%主導信息產(chǎn)業(yè)，30%主導化工產(chǎn)業(yè)。各地開(kāi)發(fā)區過(guò)去10-20年紛紛上馬的鋼鐵、水泥、造船等傳統行業(yè)已經(jīng)產(chǎn)能過(guò)剩，在產(chǎn)業(yè)升級的過(guò)程中，各開(kāi)發(fā)區又紛紛轉投新材料、電子、醫藥、太陽(yáng)能光伏等新興產(chǎn)業(yè)，導致新興產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化也比較嚴重。且由于新興產(chǎn)業(yè)在具體政策上，各地園區產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資等政策并沒(méi)有本質(zhì)區別，差異主要在優(yōu)惠力度上，形成政策的“價(jià)格競爭”。園區管理者為了吸引企業(yè)被迫參與政策競爭中，既造成了資源浪費，也削弱了園區間相互合作、功能互補的基礎條件，制約了區域整體水平和發(fā)展潛力。

（四）規劃不甚合理，缺乏配套體系建設

開(kāi)發(fā)區的規劃應該與我國的城市化進(jìn)程以及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的特定階段相適應。傳統的工業(yè)化開(kāi)發(fā)區發(fā)展模式過(guò)于重視經(jīng)濟總量的增長(cháng)，對于開(kāi)發(fā)區與城市協(xié)同發(fā)展的認識不足，產(chǎn)城融合發(fā)展緩慢，缺乏成熟的公共服務(wù)配套體系。這類(lèi)地區城市功能滯后，與主城區之間存在大量潮汐式交通，逐漸演變?yōu)橹鞒沁吘壍摹肮聧u”，可持續發(fā)展動(dòng)力不足。例如，杭州青山湖科技城每天有5萬(wàn)人往返于相距25公里的杭州主城與科技城之間；上海青浦工業(yè)園的工業(yè)用地面積為30平方公里，就業(yè)人口達到12萬(wàn)，但是生活服務(wù)設施寥寥無(wú)幾，只能通過(guò)青浦老鎮區和“廠(chǎng)中村”予以解決。隨著(zhù)開(kāi)發(fā)區轉型升級的浪潮涌現，加強配套設施建設，促成產(chǎn)城融合發(fā)展刻不容緩。

（五）環(huán)境污染嚴重，亟待生態(tài)環(huán)境保護

我國開(kāi)發(fā)區在推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程的同時(shí)，往往忽視了生態(tài)環(huán)境保護問(wèn)題，導致環(huán)境污染嚴重。片面追求經(jīng)濟總量而缺乏生態(tài)環(huán)境保護和節能減排意識。過(guò)去一段時(shí)間，政府考核評價(jià)體系中，過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展指標，導致環(huán)境保護及節能減排工作流于形式。行政處罰過(guò)輕問(wèn)題明顯，《環(huán)境影響評價(jià)法》對違反環(huán)評的企業(yè)最高僅征收20萬(wàn)元罰款；《大氣污染防治法》在修訂前罰款數額也不過(guò)50萬(wàn)。缺乏強制執行手段，“停止生產(chǎn)”、“限期整改”“責令關(guān)閉”等措施在實(shí)際中難以有效使用，環(huán)境污染訴訟解決率不到1%。工業(yè)“三廢”排放量等污染指標居高不下，空氣、水體污染嚴重。亟待通過(guò)行政、立法等手段加強生態(tài)環(huán)境保護，提升可持續發(fā)展動(dòng)力。

（六）吸引外資不足，需要優(yōu)化投資環(huán)境

開(kāi)發(fā)區的主要任務(wù)就是招商引資、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，然而近年來(lái)，部分地區營(yíng)商環(huán)境不盡如人意，難以吸引投資的問(wèn)題顯著(zhù)。從引資結構上來(lái)看，開(kāi)發(fā)區利用外資主要集中在第二產(chǎn)業(yè)，第一、三產(chǎn)業(yè)的引資潛力尚未充分開(kāi)發(fā)出來(lái)。從引資方式上來(lái)看，開(kāi)發(fā)區以吸引外商直接投資傳統方式為主，而發(fā)達國家在直接利用外資中80%以上屬于跨國并購的形式，這與國際跨國投資趨勢有很大差距。從政策激勵上來(lái)看，部分開(kāi)發(fā)區，尤其是東三省開(kāi)發(fā)區與沿海發(fā)達地區相比沒(méi)有投資的區位優(yōu)勢，政策優(yōu)惠條件與其他省市比較也沒(méi)有特色和獨到之處，且部分政策沒(méi)有得到全面落實(shí)。以哈爾濱經(jīng)開(kāi)區為例，2015年實(shí)際利用外資金額僅為10.9億美元，同期蘇州工業(yè)園區實(shí)際利用外資金額為283.18億元，差距非常大。部分地區懶政怠政問(wèn)題嚴重，未能發(fā)掘當地發(fā)展稟賦。

（七）科創(chuàng )平臺有限，科研創(chuàng )新能力不足

良好的創(chuàng )新研發(fā)能力能夠為開(kāi)發(fā)區提供充足動(dòng)力。我國開(kāi)發(fā)區在發(fā)展初期多通過(guò)資金吸引人才、團隊等方式提升科研創(chuàng )新能力，對于平臺建設的認識不足。近年來(lái)隨著(zhù)經(jīng)濟轉型升級，對于科研創(chuàng )新人才需求的不斷提升，平臺建設愈發(fā)重要。目前多數開(kāi)發(fā)區雖已初步建立科技創(chuàng )新體系，但仍有待完善。普遍存在的問(wèn)題有：一是科技經(jīng)費投入不足，科技創(chuàng )業(yè)風(fēng)險投入機制尚未形成，多數企業(yè)無(wú)力進(jìn)行核心技術(shù)和前瞻性技術(shù)的戰略研究；二是企業(yè)創(chuàng )新主體地位不夠突出，區域創(chuàng )新體系整體效能仍有待提高；三是科技創(chuàng )新平臺不夠完善，產(chǎn)學(xué)研合作不夠緊密。如昆山開(kāi)發(fā)區雖然是全國以科技創(chuàng )新帶動(dòng)區域發(fā)展做的比較好的開(kāi)發(fā)區之一，但仍存在開(kāi)發(fā)區企業(yè)缺乏研發(fā)動(dòng)力，申報專(zhuān)利不夠主動(dòng)，與科研機構在技術(shù)、人才、管理方面的深層次合作較少，昆山新能源材料研究院、國力大真空器件研究院等新型研發(fā)機構的龍頭效應還未完全體現等問(wèn)題。

中國式開(kāi)發(fā)區的出路：

打破行政化管理機制，激活市場(chǎng)化運營(yíng)潛能

針對目前開(kāi)發(fā)區發(fā)展存在的各類(lèi)問(wèn)題，加快開(kāi)發(fā)區轉型升級步伐，需要從政府到企業(yè)，從政策到市場(chǎng)全方位、多層次的改革創(chuàng )新，打造開(kāi)發(fā)區發(fā)展新引擎?？偟膩?lái)說(shuō)，可以從以下七個(gè)方面著(zhù)手改革。

（一）優(yōu)化政策激勵

根據地方經(jīng)濟基礎、引資條件和產(chǎn)業(yè)特色，制定創(chuàng )新性與合理性并重的激勵政策對于開(kāi)發(fā)區的招商引資、吸引人才、產(chǎn)業(yè)轉型等方面起到重要作用。開(kāi)發(fā)區可以通過(guò)優(yōu)化政策激勵措施，創(chuàng )新激勵方式，合理部署吸引優(yōu)質(zhì)資源、引導產(chǎn)業(yè)升級。

一是減稅降費定向招商引資。減稅降費作為招商引資最重要的方式之一，近年來(lái)在各開(kāi)發(fā)區的實(shí)際工作中已得到充分優(yōu)化，通過(guò)良好的定向政策設置，能夠高效招商引資并引導產(chǎn)業(yè)轉型。如蘇州工業(yè)園區針對特定行業(yè)實(shí)施分層次定向政策，對集成電路線(xiàn)寬小于0.8微米的生產(chǎn)企業(yè)給予“兩免三減半”的優(yōu)惠政策；對線(xiàn)寬小于0.25微米且經(jīng)營(yíng)15年以上企業(yè)更是給予“五免五減半”優(yōu)惠政策。層次分明，針對性強的激勵政策有效引導園區產(chǎn)業(yè)轉型升級。

二是獎金落戶(hù)吸引人才入園。近年來(lái)各城市的“搶人大戰”日趨激烈，通過(guò)資金獎勵及寬松的落戶(hù)政策吸引高學(xué)歷年輕人，已成為繼招商引資之后的另一政策主流。變“引資”為“引智”，通過(guò)人才集聚實(shí)現產(chǎn)業(yè)轉型。如武漢經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區就通過(guò)“百萬(wàn)大學(xué)生留漢”計劃，放開(kāi)戶(hù)籍限制，大學(xué)生可直接落戶(hù)、購房，并給予購房折扣；組建天使基金，支持創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)，最高提供1億元股權投資支持；獎勵人才就業(yè)，對于高端人才，一次性最高獎勵100萬(wàn)元。

三是多措并舉鼓勵總部落戶(hù)。總部經(jīng)濟因具有極化效應和擴散效應，能夠提高資源利用效率及土地產(chǎn)出效益，已得到學(xué)界的廣泛認可。各開(kāi)發(fā)區通過(guò)補貼、政策便利等方式吸引機構總部落戶(hù)，發(fā)展總部經(jīng)濟，探索激勵政策調整的新方向。以蘇州工業(yè)園區為例，其通過(guò)對落戶(hù)的總部機構給予房屋租購補貼、出口通關(guān)便利及定期舉辦交流論壇等舉措，成功吸引西門(mén)子、禮來(lái)等世界500強企業(yè)落戶(hù)。目前，園區內總部數量約占江蘇全省的1/5。

（二）體制機制改革

深化開(kāi)發(fā)區體制機制改革，是開(kāi)發(fā)區轉型的核心和關(guān)鍵。以提高開(kāi)發(fā)區運行效率為目標，進(jìn)一步完善管理體制，創(chuàng )新開(kāi)發(fā)機制，探索合作共贏(yíng)機制，提高開(kāi)發(fā)區體制機制建設水平。改革的重點(diǎn)可從四個(gè)方面推進(jìn)：

一是完善開(kāi)發(fā)區的管理模式。一方面，理順管理權限。按照“精簡(jiǎn)、效能、統一”和“小政府、大社會(huì )”的原則，研究制定開(kāi)發(fā)區管理條例。剝離開(kāi)發(fā)區管委會(huì )社會(huì )事務(wù)職能和開(kāi)發(fā)運營(yíng)職能，專(zhuān)注于經(jīng)濟管理職能。上文中提到的天津、山西、福建和山東省都在采取剝離開(kāi)發(fā)區行政職能，由園區開(kāi)發(fā)集團負責招商引資和開(kāi)發(fā)建設的改革方式。另一方面，增強開(kāi)發(fā)區自主管理和服務(wù)能力，提高行政效率。推行權利清單制度，賦予國家級開(kāi)發(fā)區管委會(huì )區域管理權，并在此基礎上加快推進(jìn)各級行政審批和政務(wù)服務(wù)平臺建設，減少審批環(huán)節，提高辦事效率。武漢經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區在審批機制、互聯(lián)網(wǎng)+等方面做出了諸多創(chuàng )新。在審批機制上，推進(jìn)“證照分離”改革，梳理出審批權限事項25項，“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng )新上，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域電子證照應用，按照“一件事情一次辦結”要求，完成13項個(gè)性化情景式審批清單定制，累計減少申請資料1598份，平均審批可節約辦理時(shí)限7個(gè)工作日。第三是推進(jìn)開(kāi)發(fā)區內部管理機構扁平化，通過(guò)薪酬制度的市場(chǎng)化提升管理人員素質(zhì)，優(yōu)化管理服務(wù)。例如南昌經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區在人員流動(dòng)機制、崗位評級機制、績(jì)效考核機制三方面進(jìn)行改革。人員流動(dòng)上堅持“能進(jìn)能出”，績(jì)效考核上堅持“能增能減”，打破“吃大鍋飯”的局面。

二是推進(jìn)建立多元化的開(kāi)發(fā)機制。一方面，堅持政企分開(kāi)，建立健全以開(kāi)發(fā)總公司為投資開(kāi)發(fā)主體的開(kāi)發(fā)機制，鼓勵引導開(kāi)發(fā)區吸引境內外有實(shí)力、有經(jīng)驗的專(zhuān)業(yè)管理團隊或機構運用市場(chǎng)化的手段配置資源，提高開(kāi)發(fā)區的質(zhì)量和效益。例如上文中提到的無(wú)錫新加坡產(chǎn)業(yè)園和蘇州工業(yè)園，采用中外合作的模式共建園區開(kāi)發(fā)公司，負責園區的開(kāi)發(fā)運營(yíng)，極大的提高了開(kāi)發(fā)區的經(jīng)濟效益。另一方面，堅持政資分開(kāi)，鼓勵發(fā)展多種形式的融資方式，并適當加以組合運用。在進(jìn)一步發(fā)揮金融創(chuàng )新作用的同時(shí)，完善新金融環(huán)境下的風(fēng)險監控。

三是建立健全考核體系，加強開(kāi)發(fā)區兼并整合。根據開(kāi)發(fā)區的發(fā)展目標，制定并完善開(kāi)發(fā)區考評指標和辦法。進(jìn)一步落實(shí)責任。一是要把考核結果與工作人員的工資、獎勵、晉升、培訓緊密掛鉤，建立“權責利”相統一的考核體系。二是對于同質(zhì)化開(kāi)發(fā)區在數量上“去產(chǎn)能”，根據開(kāi)發(fā)區的考評結果，進(jìn)行優(yōu)化、整合、清理，推進(jìn)考核結果良好的開(kāi)發(fā)區升級擴張，考核結果不合格的開(kāi)發(fā)區收縮淘汰。

四是創(chuàng )新開(kāi)發(fā)區合作共贏(yíng)機制，推廣一園多區、飛地拓展等創(chuàng )新模式。有序推進(jìn)區域相近或功能相關(guān)的幾個(gè)開(kāi)發(fā)區聯(lián)合，甚至可實(shí)施一體化管理。將部分園區的特殊政策覆蓋至所有整合園區，精簡(jiǎn)保留原有園區管理機構的基礎上，建立一個(gè)統一的領(lǐng)導機構，將一體化運作與產(chǎn)業(yè)錯位運行的優(yōu)勢有機結合。例如，晉城經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區打造“一區四園”的發(fā)展模式，以此打造晉城市產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的核心承載區。飛地拓展模式是指具有特殊功能的開(kāi)發(fā)區，為擴展空間形成若干個(gè)飛地開(kāi)發(fā)區，飛地園區由所在地政府和總部園區共同組建，實(shí)施統一的領(lǐng)導、開(kāi)發(fā)運作、招商引資的管理模式。例如，山東即墨經(jīng)開(kāi)區與2016年提出飛地經(jīng)濟發(fā)展模式，形成了“區外園”與核心區之間特色鮮明、分工合作、互補共贏(yíng)的協(xié)同發(fā)展新模式。

（三）產(chǎn)業(yè)轉型升級

產(chǎn)業(yè)轉型的核心是轉變經(jīng)濟增長(cháng)的類(lèi)型，從低附加值向高附加值升級，從高污染向低污染升級，從粗放型向集約型升級。開(kāi)發(fā)區利用原有稟賦，探索轉型升級的合理路徑，培育新動(dòng)能。通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級實(shí)現差異化發(fā)展，形成特色化的競爭優(yōu)勢。

一是強化政府的頂層設計要求。根據區域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎，明晰各開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和主導產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化。

二是整合傳統產(chǎn)業(yè)資源，延長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高技術(shù)水平。例如，南京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區以完善產(chǎn)業(yè)鏈條形成集聚效應。經(jīng)開(kāi)區通過(guò)瞄準關(guān)鍵企業(yè)、打通上下環(huán)節、提升自主創(chuàng )新能力等諸多舉措，形成了涵蓋光電顯示、集成電路、太陽(yáng)能光伏等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的完整鏈條。以光電顯示為例，開(kāi)發(fā)區內擁有關(guān)鍵零部件生產(chǎn)以及整機產(chǎn)品組裝的完善集群，液晶顯示器、液晶電視年產(chǎn)量均超過(guò)600萬(wàn)臺。同時(shí)突出關(guān)鍵環(huán)節，在液晶模組環(huán)節全球領(lǐng)先，年出貨量占全球12%以上?，F有產(chǎn)業(yè)規模超2000億元。

三是加快戰略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將節能環(huán)保、信息技術(shù)、生物醫藥、高端裝備制造、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)作為開(kāi)發(fā)區特色產(chǎn)業(yè)，并培育突出主導產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群。例如，煙臺經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區通過(guò)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提升自身競爭力。通過(guò)實(shí)施“先進(jìn)制造業(yè)卓越集群計劃”，圍繞電子、醫藥、新材料等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群，構建“五個(gè)一”專(zhuān)業(yè)化服務(wù)促進(jìn)機制：以一個(gè)卓越集群對應一個(gè)促進(jìn)中心、制定一個(gè)專(zhuān)項規劃、建立一個(gè)專(zhuān)家智庫、匹配一支引導基金，促進(jìn)優(yōu)勢先導產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，電子信息產(chǎn)業(yè)聚集了以富士康和LG為龍頭的近千家企業(yè)，產(chǎn)值近2600億元。生物醫藥與健康產(chǎn)業(yè)聚集起榮昌、普羅吉、新時(shí)代等103家企業(yè)，擁有21項國際領(lǐng)先成果，獲批及在研國家新藥和醫療器械61個(gè)。新材料產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)達300多家，包含萬(wàn)華、泰和新材等4家上市公司，產(chǎn)值近1000億。

（四）加速產(chǎn)城融合

以人為核心的城鎮化需要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和城鎮融合發(fā)展。產(chǎn)城融合能夠健全和完善開(kāi)發(fā)區內部的各項功能，以改變區域內傳統的工業(yè)制造單一發(fā)展模式，形成以功能復合為導向的新發(fā)展模式，進(jìn)而帶動(dòng)開(kāi)發(fā)區內各項基礎配套設施的逐漸完善，最終成為宜居宜業(yè)的現代化新城。這樣就能解決由功能區分離所導致的居民出行時(shí)間和距離長(cháng)，以及交通堵塞的一系列問(wèn)題。推動(dòng)產(chǎn)城融合，可提升開(kāi)發(fā)區可持續發(fā)展能力。

一是從產(chǎn)城融合角度來(lái)完善考核評價(jià)體系。目前國家開(kāi)發(fā)區評價(jià)體系中的指標主要包括產(chǎn)業(yè)競爭力、經(jīng)濟效率、科技創(chuàng )新以及區域帶動(dòng)等方面。隨著(zhù)產(chǎn)城融合度不斷提高，人們對于居住環(huán)節、生活質(zhì)量的要求不斷提高，一些能耗、排污、服務(wù)業(yè)等情況也納入了評價(jià)體系，但評價(jià)體系中還沒(méi)有納入社會(huì )發(fā)展、生態(tài)文明、人才引進(jìn)等指標。從產(chǎn)城融合的角度看，這些應該被納入現在的評價(jià)體系。產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較容易量化，新區發(fā)展主要是偏重于新區城市基礎設施和公共服務(wù)、自然環(huán)境和自然資源兩個(gè)層面。人口發(fā)展可以從收入情況、就業(yè)質(zhì)量、生活質(zhì)量、文化程度等構建三級指標。把有利于產(chǎn)城融合的考核評價(jià)要素加入到考核評價(jià)體系中，有利于開(kāi)發(fā)區的管理。

二是科學(xué)統籌產(chǎn)業(yè)和城市規劃布局。在產(chǎn)城融合發(fā)展過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃包括土地利用規劃、人口規劃和產(chǎn)業(yè)規劃等。土地規劃需要改變工業(yè)用地為主的觀(guān)念，商業(yè)用地和居住用地的分配都應該得到提高。要調整土地利用結構，防止土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現無(wú)秩序開(kāi)發(fā)、過(guò)量占地的情況。進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規劃時(shí)，應考慮到人口數量的變化，提前規劃設計好城市內醫院、學(xué)校、公園等配套設施，使產(chǎn)業(yè)和城市同步發(fā)展，不至于出現“有產(chǎn)無(wú)城”或“有城無(wú)產(chǎn)”的狀況。

三是完善城市功能配套設施。城市功能配套設施包括商場(chǎng)、休閑娛樂(lè )場(chǎng)所外，還體現在開(kāi)發(fā)區內擁有良好的交通系統。能夠切實(shí)保證居民的出現變得更加便捷、快速。醫療衛生和教育機構也是城市配套的重要一環(huán)。因此，在開(kāi)發(fā)區建設過(guò)程中，需要注重人的發(fā)展，及時(shí)跟進(jìn)居民保障措施，增加就業(yè)機會(huì )，推動(dòng)流動(dòng)人口市民化，提高城市居民的生活質(zhì)量。加大公共產(chǎn)品的投資，政府也可號召社會(huì )上的企業(yè)和組織加入公共服務(wù)領(lǐng)域，適當給與稅收優(yōu)惠等政策支持。例如，蘇州工業(yè)園區通過(guò)配套設施建設提升可持續發(fā)展能力。蘇州工業(yè)園區對于住宅、醫院、學(xué)校等生活功能區在園區開(kāi)發(fā)初期就進(jìn)行了規劃，在園區成立的第四年就建成了第一個(gè)安居小區，配套設施建設也同步跟進(jìn)，實(shí)現了園區產(chǎn)業(yè)、生活和服務(wù)等功能的復合，產(chǎn)業(yè)區與生活社區基本實(shí)現布局融合。上海金橋經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區通過(guò)同步規劃、同步實(shí)施實(shí)現產(chǎn)城融合。園區在開(kāi)發(fā)初期制定的戰略規劃中，就創(chuàng )新性地提出在工業(yè)園區中預留配套生活區的規劃思路，奠定了產(chǎn)城融合的基礎。以生活區中具代表性的碧云國際社區為例，該社區配套功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多元文化包容，目前已入住以歐美家庭和高端客戶(hù)為主的租客約2000戶(hù)，良好適應了城市功能發(fā)展的需求。金橋產(chǎn)城融合的順利發(fā)展凸顯了在建設初期規劃理念和建設定位的重要性。

（五）綠色集約發(fā)展

生態(tài)環(huán)境保護是開(kāi)發(fā)區經(jīng)濟、社會(huì )可持續發(fā)展的重要內容，也是維護生態(tài)系統平衡的基本舉措，近年來(lái)受到各方的極大重視，綠色集約發(fā)展成為主流趨勢。綠色集約發(fā)展也是影響開(kāi)發(fā)區產(chǎn)城融合的重要因素。良好的生活、生產(chǎn)環(huán)境有利于吸引人才和高科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，提高城市發(fā)展層次和居民生活品質(zhì)。因此，強化環(huán)境治理，節約資源能源是開(kāi)發(fā)區實(shí)現融合發(fā)展、協(xié)調發(fā)展的必然選擇。

一是提高土地集約利用水平。因地制宜合理制定土地規劃，堅決按照規劃標準，嚴格審批用地，嚴格執行土地招拍掛出讓制度，提高土地資源的市場(chǎng)化配置。進(jìn)一步建立和完善園區內企業(yè)的退出機制，置換盤(pán)活原有存量低效用地。管委會(huì )也可以根據企業(yè)定制建造標準廠(chǎng)房，將廠(chǎng)房租賃給入園企業(yè)使用，不僅縮短了審批時(shí)間，減少園區企業(yè)投資風(fēng)險，還為開(kāi)發(fā)區后續發(fā)展留有空間。例如泉州經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區通過(guò)采取產(chǎn)權變更、產(chǎn)能變換、股權置換等方式，利用、收儲空置廠(chǎng)房和土地資源。引進(jìn)項目利用現有廠(chǎng)房，縮短項目建設周期，得以快速投產(chǎn)。此外，嘉慶輕工項目通過(guò)租下1.2萬(wàn)平米空置廠(chǎng)房，節約建設世界，進(jìn)行高端外貿出口生產(chǎn)，有效實(shí)現園區產(chǎn)能轉換。

二是構建環(huán)保社會(huì )機制，支持鼓勵節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)高效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，天津經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區以構建全面的環(huán)保社會(huì )機制優(yōu)化園區環(huán)境。園區在引入民間組織、引導信息公開(kāi)、推行綠色標識等方面進(jìn)行實(shí)踐。根據國家政策導向，天津泰達環(huán)保協(xié)會(huì )定期組織企業(yè)公開(kāi)環(huán)境信息，2016年自愿公開(kāi)環(huán)境信息的企業(yè)就達101家。在現有綠色標識的基礎上，開(kāi)展“工業(yè)廢物生態(tài)管理標識活動(dòng)”，對優(yōu)秀企業(yè)給予認證合格并頒發(fā)“生態(tài)標識”證書(shū)，有效宣傳環(huán)保觀(guān)念、提升企業(yè)環(huán)保意識。

二是加快循環(huán)經(jīng)濟體系構建，以廢物減量化、再利用、資源化為原則。例如，上海青浦工業(yè)園區通過(guò)循環(huán)化實(shí)現綠色集約發(fā)展。園區加強循環(huán)經(jīng)濟共享資源和共用基礎設施建設，重點(diǎn)推進(jìn)能源高效多級利用體系、水資源多層面梯級利用體系以及一體化的廢物收集和循環(huán)利用工程，促進(jìn)企業(yè)間廢物交換利用、能量梯級利用和廢水循環(huán)利用。實(shí)施五大循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈項目和循環(huán)經(jīng)濟服務(wù)平臺項目，引領(lǐng)全區循環(huán)化水平提升。2019年7月12日，經(jīng)生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部、科技部研究，批準上海青浦工業(yè)園區為國家生態(tài)工業(yè)示范園區。蘇州工業(yè)園依托蘇州環(huán)境能源交易中心，園區運用市場(chǎng)化手段促進(jìn)區域資源合理配置，一站實(shí)現碳交易、排污權交易、廢棄物交易和節能減排技術(shù)產(chǎn)品交易，填補了江蘇環(huán)境、能源交易領(lǐng)域的空白。園區嚴格控制區內整體能耗總量，加強行業(yè)項目能效紅線(xiàn)管理，正努力建設成為國家首批綠色制造試點(diǎn)園區。

（六）驅動(dòng)資本運作

充足的資金對于開(kāi)發(fā)區吸引人才、完善基礎設施建設、提升資源利用效率起到重要的支撐作用。單純依靠財政補貼，長(cháng)久來(lái)看可持續性較差，因而從國家及地方層面都開(kāi)始探索新的開(kāi)發(fā)區融資模式，驅動(dòng)資本運作。

一是拓展融資渠道，如開(kāi)展融資租賃業(yè)務(wù)、信托融資、資產(chǎn)證券化等新型融資、加快政府、銀行和融資擔保公司的新型合作模式發(fā)展。例如，天津港保稅區投資公司通過(guò)融資租賃方式，將出售給某租賃公司的11萬(wàn)平方米空客A320總裝線(xiàn)廠(chǎng)房產(chǎn)權租回，繼續由天津空客總裝公司使用和生產(chǎn)，實(shí)現了36.3億元資金滾動(dòng)。又如青島經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區通過(guò)陜西國投辦理5億元信托融資，拓展園區建設資金融資渠道。

二是吸引民間資金，政府不斷優(yōu)化PPP運行環(huán)境，探索建立市場(chǎng)準入的“負面清單”。在開(kāi)發(fā)區建設中，通過(guò)引入民間資金共同開(kāi)發(fā)和承擔風(fēng)險，打破“正面清單”模式，做到“法無(wú)禁止即可為”。例如，河北固安工業(yè)園區在新型城鎮化建設中，采用市場(chǎng)機制引入民間資金，與華夏幸福確立政府與社會(huì )資本合作（PPP）模式，驅動(dòng)資本幫助園區發(fā)展。

三是發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金。鼓勵設立開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)基金，用于孵化更多有前景的項目。以廣州開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)基金為例，其通過(guò)資金支持，助力園區企業(yè)發(fā)展，累計已投資粵芯半導體、越洋醫藥等40余個(gè)產(chǎn)業(yè)項目，投出了方邦股份、潔特生物兩家科創(chuàng )板申報企業(yè)。作為剛成立2年的投資界“新人”，其資金管理規模已達105億元。

四是發(fā)展資本市場(chǎng)，鼓勵支持開(kāi)發(fā)區上市。國務(wù)院于19年5月發(fā)布文件，積極支持國家級經(jīng)開(kāi)區開(kāi)發(fā)建設主體申請IPO上市，拓展產(chǎn)業(yè)集群的投融資渠。近年來(lái)由于嚴控地方隱性債務(wù)，開(kāi)發(fā)區融資渠道受到一定制約，其發(fā)展能力也受到一定限制。此次國家主動(dòng)允許開(kāi)發(fā)區上市，對于激勵開(kāi)發(fā)區向市場(chǎng)化轉型發(fā)展有重大意義。

在此次文件出臺前，國內已有部分成熟的經(jīng)開(kāi)區、高新區、保稅區開(kāi)發(fā)企業(yè)上市，借力資本市場(chǎng)取得了良好的發(fā)展。經(jīng)開(kāi)區中，長(cháng)春經(jīng)開(kāi)（600215）1999年就已在主板市場(chǎng)上市，目前總市值達34.46億元；高新區上市第一股中炬高新（600872）更是1995年就已上市，經(jīng)過(guò)二十余的發(fā)展，已成為年收入40億元以上、總市值超300億的優(yōu)質(zhì)公司；市值超過(guò)200億元的外高橋（600648）作為保稅區的代表，也在1992年就已上市。2017年在新三板掛牌的武侯高新（871326）作為中西部開(kāi)發(fā)區上市的代表，總市值達104億元，位居新三板公司之首。但是目前A股上市的開(kāi)發(fā)區都是指旗下部分資產(chǎn)上市，A股尚沒(méi)有一級城投公司上市的先例。7月30日，邳州經(jīng)發(fā)入股ST中新，成為第一大股東，交易完成后，邳州經(jīng)發(fā)持有公司28.44%股權，開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )是邳州經(jīng)發(fā)的唯一股東，公司實(shí)際控制人變更為邳州經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )。這是全國首家開(kāi)發(fā)區平臺公司借殼上市，也為開(kāi)發(fā)區平臺企業(yè)上市提供了很大的想象空間。由于各開(kāi)發(fā)區平臺的資質(zhì)和能力不同，多數距離IPO上市標準差距較大，而且目前開(kāi)發(fā)區平臺企業(yè)可能涉及到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，如土地平整、市政工程等，上市難度比較大，也可以考慮買(mǎi)入合適的殼資源，再把盈利良好的資產(chǎn)逐步嵌入上市公司，從而實(shí)現間接上市。

目前全國共有219家國家級經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區，如果能抓住上市機遇，對于接力債券融資，驅動(dòng)資本運作實(shí)現開(kāi)發(fā)區發(fā)展具有重要意義。各地方也紛紛出臺政策鼓勵開(kāi)發(fā)區內部企業(yè)上市融資，廣州經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區通過(guò)政策引導金融機構落戶(hù)，支持園區企業(yè)融資。以金融機構總部落戶(hù)為例，最高可獲各類(lèi)扶持資金超1.4億元。此外，當地還對區內企業(yè)利用資本市場(chǎng)給予獎勵，支持企業(yè)開(kāi)拓融資渠道。對在境內外資本市場(chǎng)上市的企業(yè)分階段給予總額600萬(wàn)元獎勵；債券市場(chǎng)上，按實(shí)際付息額分段分檔給予貼息，最高貼息600萬(wàn)元。

（七）搭建創(chuàng )新平臺

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，人才是科技創(chuàng )新最核心的因素，良好的科技創(chuàng )新平臺能夠聚集人才、支撐科技創(chuàng )新。因此，科技創(chuàng )新平臺的搭建對于進(jìn)一步提高開(kāi)發(fā)區科技創(chuàng )新能力具有重要意義。

一是建立引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新發(fā)展的重大技術(shù)研究平臺。在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園建立專(zhuān)業(yè)化的技術(shù)創(chuàng )新平臺，構建符合國家戰略、市場(chǎng)需求和園區產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新研究院，支撐新型園區產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立支撐技術(shù)成果轉化的實(shí)驗測試平臺。構建從研發(fā)、成果轉化到產(chǎn)業(yè)化的上下游銜接、功能配套、分工協(xié)作的科技創(chuàng )新鏈條。

二是鼓勵開(kāi)發(fā)區內的科技型企業(yè)加強與高校院所合作。通過(guò)產(chǎn)學(xué)研合作促成科技成果轉化是科研平臺建設的主要目的。開(kāi)發(fā)區鼓勵企業(yè)成立自身研究機構承接高校院所的科技成果和技術(shù)轉移，消化吸收為自身發(fā)展動(dòng)力。如南京溧水空港經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區通過(guò)鼓勵南京金龍與上海交通大學(xué)等高校合作，共建技術(shù)協(xié)同創(chuàng )新中心，吸收最新科研成果，發(fā)展新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)。

三是強化平臺在支撐主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。技術(shù)突破是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節，科研平臺作為研發(fā)的重要主體，通過(guò)創(chuàng )新技術(shù)支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如蘇州工業(yè)園區就通過(guò)引入西門(mén)子中國研究院，建設蘇州納米科技創(chuàng )新中心等科研平臺，研發(fā)電子、材料等領(lǐng)域技術(shù)，保持技術(shù)先進(jìn)性，助力園內電子信息及裝備制造業(yè)發(fā)展。

中國式開(kāi)發(fā)區的未來(lái)：

加快市場(chǎng)化改革，深化產(chǎn)城融合

（一）產(chǎn)城融合發(fā)展成熟

在產(chǎn)城融合的成熟期，開(kāi)發(fā)區人才集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)達、功能完備、設施現代、環(huán)境優(yōu)美、出行方便，呈現出欣欣向榮的圖景。日本筑波科學(xué)城是開(kāi)發(fā)區通過(guò)政府規劃實(shí)現產(chǎn)城融合的典型案例。這一管理模式受到政府干預較大，但整體規劃系統、管理高度集中、行政效率較高。其在1970年就頒布《筑波研究學(xué)園城市建設法》，以教育和科研作為園區發(fā)展核心，為后續建設打下穩固規劃基礎。目前園區規劃中，科研教育用地15.6平方公里，約占總面積的57.8%，其余42.2%全部為城市基礎設施用地，配套設施與園區開(kāi)發(fā)同步推進(jìn)。為園區工作人員提供住宅、學(xué)校、商業(yè)、公共服務(wù)等完整的城市生活配套系統。軌道交通和高速公路等交通設施齊備。同時(shí)在生活品質(zhì)上，中心城區配有功能完善的綜合性設施，國際會(huì )展中心、公共圖書(shū)館、商業(yè)娛樂(lè )街、藝術(shù)博物館等有序排布。根據日本政府一項針對筑波地區科研人員的抽樣調查，90%以上的受訪(fǎng)者表示愿意一直留在筑波從事研究工作，對于園區研究環(huán)境十分滿(mǎn)意。目前，筑波科學(xué)城已由單一開(kāi)發(fā)區向現代化新城轉變，實(shí)現產(chǎn)城融合。園區內聚集了300多家研究機構和2萬(wàn)余名研究人員，研究機構總數占日本全國的31%，常駐人口也由初期的7.8萬(wàn)猛增至如今的超20萬(wàn)人。

（二）產(chǎn)業(yè)體系現代完善

傳統的工業(yè)開(kāi)發(fā)區實(shí)現產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展后，傳統制造業(yè)逐漸被現代制造業(yè)所取代，傳統支柱工業(yè)被現代金融、科研、信息等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)所取代，開(kāi)發(fā)區呈現制造業(yè)與服務(wù)業(yè)高度融合之勢。1994年設立的蘇州工業(yè)園區作為全國唯一擁有國家級經(jīng)開(kāi)區及高新區雙重資質(zhì)的開(kāi)發(fā)區，經(jīng)過(guò)25年的發(fā)展，已由建設初期的單純以制造業(yè)為主的發(fā)展模式向制造業(yè)與服務(wù)業(yè)高度融合轉型。園區在建設初期主要通過(guò)投資驅動(dòng)，依賴(lài)資源優(yōu)勢發(fā)展勞動(dòng)密集型低端制造業(yè)。2005年，園區管委會(huì )啟動(dòng)制造業(yè)升級計劃，助力園內制造業(yè)由勞動(dòng)密集型向知識密集型轉變。2006年，國務(wù)院批準園區擴大規劃面積，為發(fā)展金融咨詢(xún)、現代物流等服務(wù)業(yè)提供充足的發(fā)展空間。目前，園區通過(guò)發(fā)展現代服務(wù)業(yè)，助力高端制造業(yè)轉型。制造業(yè)方面，以電子信息和裝備制造兩大主導產(chǎn)業(yè)為基礎，為園區發(fā)展提供充足動(dòng)力。服務(wù)業(yè)方面，通過(guò)政策支持與市場(chǎng)引導，園區內已建成完善的現代化物流服務(wù)體系；并聚集了各類(lèi)準金融機構924家，園區基金管理規模超1800億；同時(shí)，已有30多家涉及移動(dòng)支付安全、交易系統、普惠金融等領(lǐng)域的金融科技公司落戶(hù)園區，形成了多層次的現代服務(wù)業(yè)體系。2018年，蘇州工業(yè)園區實(shí)現地區生產(chǎn)總值2570.27億元，服務(wù)業(yè)占比達44.2%，高新技術(shù)產(chǎn)值占規模以上工業(yè)產(chǎn)值的70%以上，城鎮居民人均可支配收入超7.1萬(wàn)元。

（三）兩個(gè)市場(chǎng)切換自如

開(kāi)發(fā)區在發(fā)展過(guò)程中，尤其是出口加工區和保稅區，長(cháng)期以來(lái)是面向國際市場(chǎng)發(fā)展出口業(yè)務(wù)，然而面對國際市場(chǎng)變化和我國外貿格局的改變，開(kāi)發(fā)區市場(chǎng)擴張轉向國際市場(chǎng)與國內市場(chǎng)并重，能夠根據形勢進(jìn)行自如切換。上海外高橋保稅區作為我國第一個(gè)保稅區，在其發(fā)展中因勢利導，根據實(shí)際經(jīng)濟形勢進(jìn)行市場(chǎng)區域定位，把握時(shí)代發(fā)展機遇。在1990年設立之初，外高橋保稅區主要針對國際市場(chǎng)，抓住世界制造業(yè)向中國快速轉移的機遇，發(fā)展對外出口加工貿易，吸引了英特爾、IBM、通用等先進(jìn)制造業(yè)在保稅區內投資建廠(chǎng)。到2008年，保稅區內的240多家出口加工企業(yè)共完成工業(yè)總產(chǎn)值超500億元，以國際市場(chǎng)為主要定位的發(fā)展模式蓬勃興起。然而，全球金融危機對于外高橋以國際市場(chǎng)為主的出口加工模式產(chǎn)生了巨大沖擊，出口交貨值由2008年的346.95億元驟降至09年的189.47億。保稅區適時(shí)“出口轉內銷(xiāo)”，抓住擴大內需和消費升級的趨勢，將市場(chǎng)重點(diǎn)專(zhuān)向潛力巨大的國內市場(chǎng)，2010年，工業(yè)總產(chǎn)值逆勢增長(cháng)至701億元。如今，外高橋保稅區作為自由貿易試驗區之一，通過(guò)探索融合國內、國際市場(chǎng)，取得了巨大的發(fā)展成果。2018年進(jìn)出口總額達1245.14億美元，占全國保稅區的1/2以上。

（四）兩種資本高度集聚

開(kāi)發(fā)區擴張的過(guò)程中，招商引資的來(lái)源向內資、外資并重轉變。資本集聚成為推動(dòng)開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)轉型升級和科技創(chuàng )新的重要力量。始建于1969年的法國索菲亞·安蒂波利斯科技園作為歐洲頂尖園區之一，是開(kāi)發(fā)區通過(guò)國內、國際資本高度融合，白手起家、發(fā)展壯大的典型。從稟賦上看，園區產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，大學(xué)、科研機構匱乏，缺少人才、技術(shù)等資源；唯一優(yōu)勢就是瀕臨地中海、旅游資源豐富，具備吸引外來(lái)企業(yè)、資金的條件。園區最初是由私人集資貸款成立企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)管理的，發(fā)展規模較小，但樹(shù)立了科研化、生態(tài)化的超前發(fā)展理念。而在園區需要大規?；A設施建設，資金緊張時(shí)，政府及時(shí)給予資金支持并參與園區管理規劃。隨后由于其建有全球領(lǐng)先的光纖通訊網(wǎng)絡(luò )，經(jīng)法國政府的大力宣傳，吸引了國際資本及科研機構入駐并參與園區管理。通過(guò)風(fēng)險資本匯集政府、企業(yè)以及國際資本的資金。國際風(fēng)險資本發(fā)達，風(fēng)險資本中有50%左右來(lái)自美、英、德等國家。目前，園區僅23平方公里的土地上，聚集了1.6萬(wàn)余名工程師及科研人員，吸引了來(lái)自70余個(gè)國家的超過(guò)1400家機構入駐。管理體制上，在1984年成立了由政府、企業(yè)、科研機構三方組成的基金會(huì )進(jìn)行園區開(kāi)發(fā)管理。政府負責政策制定、國際宣傳并提供穩定的資金支持；企業(yè)負責具體園區規劃開(kāi)發(fā)布局并進(jìn)行基礎設施建設；科研機構負責提供科學(xué)意見(jiàn)并吸引外部人才、機構入駐。

（五）輻射帶動(dòng)協(xié)調發(fā)展

隨著(zhù)開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)集聚功能的日益完善，近年來(lái)開(kāi)發(fā)區產(chǎn)業(yè)已不局限于區域內聚集和擴張發(fā)展，而是將開(kāi)發(fā)區的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、價(jià)值優(yōu)勢、研發(fā)優(yōu)勢輻射到周邊區域，帶動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展。位于美國西海岸中部的硅谷通過(guò)市場(chǎng)主導的發(fā)展模式，以資金驅動(dòng)資源，調整產(chǎn)業(yè)結構，實(shí)現產(chǎn)業(yè)聚集并輻射帶動(dòng)周邊地區發(fā)展。在園區發(fā)展初期，主要依托斯坦福大學(xué)等優(yōu)秀院校發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，并形成了良好的創(chuàng )業(yè)文化，著(zhù)名的惠普公司就是這一時(shí)期在創(chuàng )始人家中的車(chē)庫里成立的。到了1970年代，風(fēng)險資本開(kāi)始通過(guò)資金驅動(dòng)產(chǎn)業(yè)及技術(shù)發(fā)展，到1998年，硅谷地區的風(fēng)險投資總額達412億美元，占全美的1/3以上。在一波又一波技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)升級浪潮中，硅谷依托其在科研基礎、創(chuàng )業(yè)文化和資金上的優(yōu)勢，實(shí)現了產(chǎn)業(yè)的高度集聚。目前已聚集了蘋(píng)果、臉書(shū)、谷歌、英特爾等互聯(lián)網(wǎng)及電子產(chǎn)業(yè)巨頭，2019年全球市值前五的公司中，三家位于硅谷。同時(shí)，硅谷通過(guò)產(chǎn)業(yè)高度集聚輻射帶動(dòng)周邊地區發(fā)展：舊金山市2016年風(fēng)險投資和高新技術(shù)就業(yè)增長(cháng)等方面均已超過(guò)硅谷，誕生了如推特、愛(ài)彼迎等新興互聯(lián)網(wǎng)公司；位于內華達荒漠地區的賭城里諾近年來(lái)積極承接硅谷技術(shù)項目轉移，已吸引蘋(píng)果、特斯拉等企業(yè)入駐，著(zhù)力打造“硅谷新東郊”。目前，在產(chǎn)業(yè)集聚和輻射帶動(dòng)的共同影響下，硅谷所在的舊金山灣區2017年全年地區生產(chǎn)總值達7480億美元，超過(guò)全球兩百多個(gè)國家，以1%的人口創(chuàng )造了全美4.4%的財富。

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