危險廢物專(zhuān)業(yè)收集模式的SWOT分析
不同于現行危廢收集體系依托處置單位的“收集+處置”模式,專(zhuān)業(yè)收集模式的特點(diǎn)是“統一收集、分類(lèi)分流”,可以有效解決產(chǎn)生量少的企業(yè)的危廢出路問(wèn)題。運用SWOT方法分析了該創(chuàng )新模式的本身優(yōu)勢、劣勢,外部的機會(huì )、挑戰,建議加強引導和監管,發(fā)揮專(zhuān)業(yè)收集模式對完善危廢收集體系的積極補充意義。
關(guān)鍵詞:危險廢物;收集體系;專(zhuān)業(yè)收集;SWOT分析
引言
我國現行危險廢物管理體系的特點(diǎn)是重心偏后,比較重視后端處置能力的配置,利用法律將危險廢物從產(chǎn)生單位“趕”向處置單位。危廢收集體系附著(zhù)于處置體系,除廢礦物油外并無(wú)專(zhuān)業(yè)收集,在危廢轉移過(guò)程中出現小微危廢產(chǎn)生單位“交投難”等問(wèn)題。各地逐步認識到強化前端服務(wù)和完善收集體系的重要性,試點(diǎn)危廢專(zhuān)業(yè)收集模式,但仍面對法律和監管方面的問(wèn)題。SWOT分析方法可以通過(guò)分析該模式自身的優(yōu)勢(Strengths)、劣勢(Weakness),以及外部市場(chǎng)和法律環(huán)境的機會(huì )(Opportunities)、挑戰(Threats),為收集體系完善提供決策依據[1]。
1 危險廢物專(zhuān)業(yè)收集模式
1.1 現行危廢收集體系
收集的概念可以理解為接收產(chǎn)生單位的危險廢物。過(guò)程包括:處置單位對廢物進(jìn)行采樣分析和評估、洽談,產(chǎn)生單位與處置單位簽訂合同,提交合同、環(huán)評等材料到環(huán)保部門(mén)完成《危險廢物管理計劃(轉移)》的備案審批,使用危險化學(xué)品車(chē)輛裝運并同時(shí)運行危險廢物轉移聯(lián)單運至處置單位,過(guò)程耗時(shí)、復雜。
現行危廢收集體系依托處置單位,即建有處置或利用設施取得危險廢物經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)開(kāi)展危廢收集活動(dòng),即“收集+處置”一體化收集模式。上海市約5000家危廢產(chǎn)生單位,只有不到30家危廢經(jīng)營(yíng)單位,且基本分布在市域邊緣(如圖1所示),因此該模式存在收集服務(wù)不到位的問(wèn)題。首先是成本高,危險廢物產(chǎn)量少的企業(yè)處置危廢的單價(jià)較高,以“許可量已經(jīng)簽滿(mǎn)”等理由拒收、強行收取“簽合同費”、預收“處置費”等不公平待遇也較為常見(jiàn),如果類(lèi)別多可能需要尋找多家處置單位。其次是收運不及時(shí),處置單位希望產(chǎn)生單位積累到一定數量再派車(chē)一次性運完,造成年產(chǎn)生量本來(lái)就很少的單位要等很長(cháng)時(shí)間,長(cháng)時(shí)間廠(chǎng)內貯存造成管理風(fēng)險和貯存污染?!敖煌峨y”等諸多不便利加劇了廢物流失,非法處置案件增多。
1.2 專(zhuān)業(yè)收集模式
產(chǎn)生源結構分布呈現中小企業(yè)數量多、危廢量少、分布散的特點(diǎn)。如表1所示,年產(chǎn)生量小于1噸的單位占比約1/3,每月產(chǎn)生量小于2噸的單位數約占3/4,可見(jiàn)絕大多數屬于危廢方面的“小微企業(yè)”。對處置單位而言,收集程序的麻煩程度大小客戶(hù)基本一樣,而
小微企業(yè)環(huán)境管理人員多為兼職、不專(zhuān)業(yè)。小微企業(yè)(每月小于2噸)戶(hù)數雖然多,但危廢數量(同時(shí)也意味著(zhù)可收取的處置費用)只占2%。
為解決小微企業(yè)交投難的問(wèn)題,各地在逐步試點(diǎn)危險廢物專(zhuān)業(yè)收集模式[2],即不要求收集企業(yè)具備處置或利用設施,從產(chǎn)生單位接收廢物后再轉移給處置單位處置。收集單位“積少成多”,單個(gè)類(lèi)別危廢和總量多,成為“大型危廢產(chǎn)生單位”后再與處置單位對接的能力提高。專(zhuān)業(yè)收集單位多設在某個(gè)工業(yè)園區內在區域范圍內收集且同屬一個(gè)園區管轄,離產(chǎn)生單位近、方便快捷,基本上“來(lái)者不拒”,收集服務(wù)的重心前移解決了許多產(chǎn)生單位的煩惱。有的收集單位還成為產(chǎn)生單位危廢廠(chǎng)內管理的“第三方”[3],開(kāi)展整理、包裝甚至手續代辦等。
1.3 專(zhuān)業(yè)收集模式的特點(diǎn)
專(zhuān)業(yè)收集單位提供的主要服務(wù)價(jià)值是快捷清運和臨時(shí)貯存,前端備案、聯(lián)單等過(guò)程與現行一體化收集體系基本一致,不同之處在于省略了簽合同前的廢物采樣檢測分析工作,大大降低了交投門(mén)檻。接收的危險廢物運至收集單位的貯存場(chǎng)所后,就從名義上變?yōu)槭占瘑挝划a(chǎn)生的廢物。不同產(chǎn)生單位來(lái)的同一類(lèi)別廢物“合并同類(lèi)項”后統一交下游處置單位。因此專(zhuān)業(yè)收集模式的特點(diǎn)總可以結為“統一收集、分類(lèi)分流”。
2 模式SWOT分析
2.1 優(yōu)勢(Strengths)分析
2.1.1 有效解決中小微企業(yè)危廢出路問(wèn)題
危廢專(zhuān)業(yè)收集單位的業(yè)務(wù)規模不再受制于處置設施的能力,賺取的服務(wù)費與實(shí)際經(jīng)營(yíng)的數量成正比,因此對產(chǎn)生者規模的要求不再那么明顯,服務(wù)范圍內產(chǎn)生單位密集的,運輸成本也可以按照“拼車(chē)”模式,理論上數量多少都可以一視同仁,可以解決中小微企業(yè)危廢出路問(wèn)題。
2.1.2 行業(yè)內的專(zhuān)業(yè)化分工大幅提高效率
將專(zhuān)業(yè)收集從“收集+處置”的綜合模式中分離出來(lái),專(zhuān)注收集服務(wù),有效對接前端產(chǎn)生者的廢物收集需求、對接后端廢物處置單位的廢物來(lái)源,分工的細化有利于通過(guò)“合作”提高行業(yè)整體運轉效率。過(guò)去一個(gè)企業(yè)多種廢物可能要找幾家處置單位簽合同,現在只需要與一家收集單位簽訂一攬子合同,分類(lèi)分流的工作交給專(zhuān)業(yè)收集單位,產(chǎn)生單位、處置單位業(yè)務(wù)繁瑣程度大為減輕。
2.1.3 更密切的服務(wù)促進(jìn)產(chǎn)生單位規范化
專(zhuān)業(yè)收集單位向產(chǎn)生單位提供及時(shí)快捷、大包干式的服務(wù),同時(shí)也會(huì )向產(chǎn)生單位提出更多規范化的要求,因為前端分類(lèi)不清、標識模糊的話(huà)會(huì )影響后面的“分類(lèi)分流”,臺賬流向明細也會(huì )發(fā)生混亂。由于收集服務(wù)更加“頻繁”,收集單位與產(chǎn)生單位接觸也更為密切,督促產(chǎn)生者不斷提高規范化水平。
2.2 劣勢(Weakness)分析
2.2.1 某些危廢反而不適宜專(zhuān)業(yè)收集
盡管專(zhuān)業(yè)收集模式有諸多優(yōu)點(diǎn),但仍不可否認可能出現的諸多問(wèn)題。大客戶(hù)(危廢產(chǎn)生量大的企業(yè))與處置企業(yè)直接對接更為有利于監管,如果也采用收集中轉的方式增加環(huán)節反而不利于監管,中間多一道手續也會(huì )增加處置成本。此外,氣味明顯、自然發(fā)熱、易燃易爆、反應性的廢物,廢棄化學(xué)品(試劑)危險廢物、劇毒廢物,包裝不完善,需要“翻包裝”的廢物可能都不適宜專(zhuān)業(yè)收集。
2.2.2 危廢管理技術(shù)服務(wù)能力跟不上
危廢專(zhuān)業(yè)收集單位不對廢物進(jìn)行檢測分析,不了解廢物特性、焚燒等處置過(guò)程的污染控制要素,貯存過(guò)程中的以防止污染因子外逸為主要目的包裝技術(shù)薄弱,管理人員和操作人員法規知識水平比不上綜合經(jīng)營(yíng)單位,危廢管理技術(shù)服務(wù)能力跟不上幾乎是必然的,大面積推開(kāi)可能會(huì )出現種種問(wèn)題。
2.2.3 可能存在的不規范或違法行為
可能的不規范或違法行為,既有與綜合經(jīng)營(yíng)單位一致的共性問(wèn)題,也有自身特有的。共性問(wèn)題如臺賬材料不規范、不按規定填寫(xiě)聯(lián)單、不設置危險廢物識別標志、防治揮發(fā)性有機污染物不到位、超量超范圍經(jīng)營(yíng)、貯存管理不符合污染控制標準、收取“合同費”“預付款”、幫助產(chǎn)生單位出具虛假處置憑證等。特有問(wèn)題如貯存超過(guò)90天、擅自變更廢物信息、廢物流失“進(jìn)多出少”、走空單等,專(zhuān)業(yè)收集單位干起壞事來(lái)比“收集+處置”單位更便捷。
2.3 機會(huì )(Opportunities)分析
2.3.1 環(huán)保力度和執法行動(dòng)擴大了專(zhuān)業(yè)收集的市場(chǎng)需求
最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》于2013年出臺后非常顯著(zhù)地提高了危險廢物違法的打擊力度,規定違法處置3噸以上危廢可以“入刑”并可以同時(shí)追究企業(yè)責任人和直接責任人。環(huán)保部每年對各省市進(jìn)行《危險廢物規范化管理考核》促進(jìn)了環(huán)境監察人員對危廢產(chǎn)生單位的日常監督。相對于水、大氣、土壤污染,危險廢物方面的處罰行政成本低(也就是處罰起來(lái)方便)。危廢處置市場(chǎng)的繁榮導致不少處置單位“朝南坐”的心態(tài)[4],不重視小型危廢產(chǎn)生單位,因此專(zhuān)業(yè)收集的市場(chǎng)需求高漲。
2.3.2 地方政府的環(huán)保責任正在日益強化
生態(tài)文明體制改革總體方案和相關(guān)配套方案強調對地方黨委和政府加強在環(huán)境保護方面的監督檢查,這是黨中央、國務(wù)院作出的一項重要決策部署。具體到危險廢物產(chǎn)生的集中地區——工業(yè)園區與政府的派出機構——園區管委會(huì ),環(huán)保責任也將得到加強。不少園區面對產(chǎn)生單位的交投難等問(wèn)題,主動(dòng)要求環(huán)保部門(mén)支持建設園區危廢專(zhuān)門(mén)收集平臺。
2.3.3 分布式危廢貯存資源提高區域應急能力
環(huán)境事故應急能力建設(包括危廢清運和臨時(shí)貯存能力)是環(huán)保部門(mén)重要責任。由于處置過(guò)程有污染,現有大型處置設施主要分布在邊遠郊區,市區沒(méi)辦法布局,而專(zhuān)業(yè)收集單位由于經(jīng)營(yíng)模式更為“清潔”,可以設在市區或工業(yè)集聚區,更靠近廢物產(chǎn)生源,實(shí)際上是將全市危廢收集、貯存能力由市郊向市區集中,從遠離產(chǎn)生源向靠近產(chǎn)生源集中,多個(gè)專(zhuān)業(yè)收集單位的分布式布局便于在某處發(fā)生危廢事故時(shí)的應急清理、臨時(shí)貯存。
2.4 挑戰(Threats)分析
2.4.1 現行法規對專(zhuān)業(yè)收集的制度瓶頸
《固廢法》規定從事收集、貯存、處置危險廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位,因此專(zhuān)業(yè)收集應取得危廢經(jīng)營(yíng)許可證。但《危險廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》規定,危險廢物收集經(jīng)營(yíng)許可證僅限于廢礦物油、廢鎳鎘電池,危險廢物綜合經(jīng)營(yíng)許可證應具備“處置設施、設備和配套的污染防治設施”“有與所經(jīng)營(yíng)的危險廢物類(lèi)別相適應的處置技術(shù)和工藝”。專(zhuān)業(yè)收集單位因為不具備處置設施,無(wú)法取得許可證,目前只是試點(diǎn)形式存在。
2.4.2 危廢貯存污染和安全不容忽視
危廢收集單位涵蓋的危廢多種多樣,倉儲管理缺乏經(jīng)驗難以達到分類(lèi)貯存和安全管理,不相容的危廢一旦混合很可能造成事故,大量易燃廢物的貯存增加了火災風(fēng)險,再考慮到收集單位臨近市區、臨近其他工業(yè)區,從事收集服務(wù)的人員也會(huì )增多,安全問(wèn)題不容忽視。
2.4.3 環(huán)保部門(mén)缺乏該模式監管經(jīng)驗
環(huán)保部門(mén)對危廢經(jīng)營(yíng)單位的監管模式一直以來(lái)是“收集+處置”,專(zhuān)業(yè)收集模式與傳統模式相比會(huì )出現許多新特征,現有法規標準對該模式的要求較弱、法律責任不明確,環(huán)保部門(mén)缺乏該模式監管經(jīng)驗。
3 收集體系建設戰略的決策
SWOT分析法常常被用于制定發(fā)展戰略,通過(guò)構造SWOT矩陣可以制定計劃,基本思路是:發(fā)揮優(yōu)勢因素,克服弱點(diǎn)因素,利用機會(huì )因素,化解威脅因素。如表2矩陣所示,SO戰略主要考慮了優(yōu)勢S和機會(huì )O因素,為積極擴張型戰略:全面推廣,最大限度滿(mǎn)足產(chǎn)生單位需求。WT戰略主要考慮了劣勢W和挑戰T因素,為保守防御型戰略:循規蹈矩、畏手畏腳,不作為,杜絕該模式的發(fā)展。
建議短期內選擇ST戰略,即多經(jīng)營(yíng)戰略:繼續試點(diǎn),僅在矛盾特別突出的區域發(fā)揮專(zhuān)業(yè)收集的補充意義;專(zhuān)業(yè)收集這一創(chuàng )新模式需要時(shí)間引導[5]。一段時(shí)期以后實(shí)行WO戰略,即轉化型戰略:通過(guò)加強能力建設和監管,防止或消除劣勢,引導其發(fā)揮好的方面。
4 結束語(yǔ)
我國現行危廢收集體系附著(zhù)于處置體系,即“收集+處置”的模式,但處置單位的強勢地位造成小微企業(yè)交投難等問(wèn)題,收集服務(wù)不到位加劇廢物流失等違法行為。專(zhuān)業(yè)收集模式不要求收集企業(yè)具備處置或利用設施,接收廢物后再委托轉移給處置單位處置。專(zhuān)業(yè)收集模式“統一收集、分類(lèi)分流”的特點(diǎn),可有效解決中小微企業(yè)危廢出路問(wèn)題,但也面臨一些潛在問(wèn)題。通過(guò)SWOT分析建議短期內選擇ST戰略,一段時(shí)期以后實(shí)施實(shí)行WO戰略,通過(guò)引導和監管發(fā)揮該模式的優(yōu)勢方面,完善危險廢物收集體系。
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