近年來(lái)，隨著(zhù)公眾環(huán)境意識的增強和行政行為相對人法治意識的提高，因環(huán)境行政行為引發(fā)的環(huán)境行政復議與行政訴訟案件數量呈逐年上升趨勢，對環(huán)保系統的行政復議和行政應訴工作提出了新的要求。2006年12月27日，國家環(huán)?？偩殖雠_了《環(huán)境行政復議與行政應訴辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，以期進(jìn)一步規范環(huán)境行政復議與行政應訴，充分發(fā)揮行政復議的內部層級監督與自我糾錯作用。就如何理解和執行《辦法》的相關(guān)規定，國家環(huán)?？偩终叻ㄒ幩舅鹃L(cháng)楊朝飛接受了本報記者的采訪(fǎng)。

　　記者：近年來(lái)，我國環(huán)境行政復議與行政訴訟案件出現了一些新的特點(diǎn)與新的趨勢，主要表現在哪些方面？

　　楊朝飛：行政復議是行政機關(guān)內部自我審視、自我約束、自行糾錯的重要手段和法律監督制度?？傮w上說(shuō)，近年來(lái)，全國環(huán)保系統的環(huán)境行政復議呈現出案件數量逐年增多、復議申請理由多樣化、復雜疑難案件增多、新情況新問(wèn)題增多、群眾要求解決問(wèn)題的期望值增高、社會(huì )關(guān)注度增強、案件審理難度不斷加大等特點(diǎn)。

　　據統計，2000年以來(lái)全國環(huán)保系統每年受理的復議案件在200～300件左右。復議案件的數量增長(cháng)快、復議申請人逐漸由單個(gè)企業(yè)或公民個(gè)人轉為多個(gè)企業(yè)和公民群體已成為環(huán)境行政復議的一個(gè)新趨勢。同時(shí)，復議申請內容也由單一向多樣化轉變，復議理由也逐漸由對行政處罰具體行政行為不服要求減輕或撤銷(xiāo)處罰決定轉到對環(huán)境行政審批許可行為不服要求撤銷(xiāo)許可決定，或者對地方環(huán)保局不作為不滿(mǎn)意，要求責令其履行環(huán)境監管職責等。復議申請人希望解決的問(wèn)題也多是長(cháng)期積累或已通過(guò)信訪(fǎng)渠道但未能解決的，這在一定程度上提高了對環(huán)保系統行政復議工作的要求。同時(shí)，環(huán)境行政訴訟案件也有不斷增加的勢頭。另?yè)y計，環(huán)保系統每年發(fā)生的環(huán)境行政訴訟案件平均在500～600起左右。

　　記者：目前，在環(huán)境行政復議與行政訴訟日益增多的情況下，環(huán)保部門(mén)在處理此類(lèi)問(wèn)題時(shí)存在哪些不足？

　　楊朝飛：目前，環(huán)保系統行政復議工作主要存在5個(gè)方面的不足。一是一些地方環(huán)保部門(mén)和領(lǐng)導對行政復議認識不到位，對其重要性和必要性認識不深，自行糾錯的意識不強。二是環(huán)保部門(mén)依法行政的能力不足。如受現行環(huán)境立法的局限，環(huán)境依法行政在許多方面缺乏依據；環(huán)境執法人員的數量不足和執法手段的缺失，限制了環(huán)保部門(mén)依法行政的效率；有些環(huán)境執法人員的素質(zhì)達不到依法行政的水平。三是《行政復議法》的規定過(guò)于原則，配套行政法規尚未出臺，有關(guān)行政復議的具體程序、新出現的問(wèn)題如何解決等缺乏明確規定。四是行政復議和信訪(fǎng)之間法律界限不清，實(shí)際工作中難以區分。五是行政復議能力不足，經(jīng)費保障不力。

　　記者：與以往國家環(huán)?？偩钟嘘P(guān)行政復議的規范性文件相比，《辦法》在規定上有哪些變化？就目前的環(huán)境行政行為來(lái)說(shuō)，有哪些環(huán)節的哪些行政行為易引發(fā)行政復議與行政訴訟？

　　楊朝飛：與環(huán)境行政復議與行政訴訟出現的新形勢不相稱(chēng)的是環(huán)保部門(mén)對環(huán)境行政復議與行政應訴規定的不足。1999年的《行政復議法》對行政復議的原則、復議范圍、復議申請的提出、行政機關(guān)受理與決定程序等都做出了規定，但其中有些規定過(guò)于原則。國家環(huán)?？偩?001年制定了《國家環(huán)境保護總局環(huán)境行政復議工作廉政規范》及相應的工作程序流程圖，對環(huán)境行政復議工作進(jìn)行了規范，主要從廉政建設方面對環(huán)?？偩洲k理行政復議案件進(jìn)行規范，但規定相對簡(jiǎn)單，難以適應目前日益復雜的環(huán)境行政復議審查工作需要，對原有規范性文件進(jìn)行相應的修改、完善顯得尤為必要。

　　《辦法》主要是根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，細化了環(huán)保系統各級環(huán)保部門(mén)辦理行政復議和行政訴訟案件的程序、機關(guān)各部門(mén)間的協(xié)調配合機制、復議案件的決定和執行程序等?！掇k法》不再重復《行政復議法》和《行政訴訟法》規定的基本原則和規定等，重點(diǎn)在于強調環(huán)保部門(mén)如何適應環(huán)保工作及構建和諧社會(huì )的需要依法辦案。根據環(huán)境行政復議和行政訴訟實(shí)踐，《辦法》新設立了一些新的復議審查機制，以利于全面審查、合理決定，切實(shí)保護人民群眾的合法權益，有利于促進(jìn)環(huán)保工作依法行政，提高執法水平。

　　《辦法》第五條詳細規定了公民、法人或者其他組織可以依法提請行政復議的6個(gè)方面內容，在這6個(gè)方面中如存在適用法律、法規或規章不當或者進(jìn)行行政審批、許可和處罰時(shí)存在適用法定程序不當等問(wèn)題，都容易引發(fā)行政復議與行政訴訟。

　　記者：針對當前環(huán)境行政復議與應訴的特點(diǎn)，《辦法》規定了哪些新的復議審查機制？

　　楊朝飛：根據近年來(lái)環(huán)保系統在行政復議與行政應訴方面存在的不足，《辦法》規定了一些新的復議審查機制，如行政復議與行政應訴集體審議制度、現場(chǎng)調查機制、復議建議制度等。

　　環(huán)境行政復議案件的審查和行政應訴案件涉及面廣，技術(shù)性強，與業(yè)務(wù)部門(mén)的管理職責密切相關(guān)，《辦法》第3條規定:“對重大、復雜的環(huán)境行政復議案件和行政應訴案件實(shí)行集體審議制度。集體審議由環(huán)境保護行政主管部門(mén)負責人主持，有關(guān)業(yè)務(wù)機構負責人參加?！?

　　建立行政復議與行政應訴集體審議制度，有利于加強環(huán)保部門(mén)中負責法規工作的機構與相關(guān)業(yè)務(wù)機構的溝通與協(xié)調?！掇k法》同時(shí)規定負責法規工作的機構與相關(guān)業(yè)務(wù)機構相互配合的聯(lián)合辦案機制，由負責法規工作的機構牽頭組織復議案件的調查和審理工作，同時(shí)充分發(fā)揮相關(guān)業(yè)務(wù)機構在技術(shù)與業(yè)務(wù)管理工作中的優(yōu)勢，合理分工，依法辦案。
　　《行政復議法》原則上只要求對行政復議案件進(jìn)行書(shū)面審理，鑒于環(huán)境行政復議案件多與污染損害有關(guān)，申請人的復議請求(如要求撤銷(xiāo)或變更具體行政行為、履行監管職責等)與所要達到的目的(解決污染賠償問(wèn)題)有時(shí)不一致，處理不當極易引發(fā)群體性事件等特點(diǎn)，在辦理案件時(shí)，應到復議請求涉及的現場(chǎng)實(shí)地察看，到申請人所在地聽(tīng)取意見(jiàn)，充分了解其復議請求和理由以及所要達到的最終目的。因此，《辦法》規定了現場(chǎng)調查機制，要求充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，緩和已發(fā)生的爭議和矛盾，防止矛盾進(jìn)一步激化，全面了解案件事實(shí)，充分掌握有關(guān)情況，促進(jìn)案件的客觀(guān)、公正審理。

　　《辦法》還規定了復議建議制度，對復議審查中發(fā)現的下級環(huán)保部門(mén)存在的問(wèn)題，有針對性地提出復議建議書(shū)，督促其整改，防止其違法、不當行政行為的再次發(fā)生。同時(shí)對復議案件集中反映的普遍問(wèn)題，及時(shí)與相關(guān)部門(mén)溝通、探討，有針對性地提出有關(guān)建議，并協(xié)助其完善有關(guān)制度，提高依法行政水平。

　　同時(shí)，為規范環(huán)境行政復議法律文書(shū)的使用，在國務(wù)院法制辦規范格式的基礎上，《辦法》根據辦理環(huán)境行政復議案件的實(shí)際需要，新增了復議申請口頭筆錄、復議委托書(shū)、送達回執等11個(gè)常用行政復議文書(shū)格式，并作為附件發(fā)布施行。這對進(jìn)一步規范環(huán)境行政復議行為，提高復議水平，將起到很好的促進(jìn)作用。

　　記者：各地環(huán)保部門(mén)在執行《辦法》時(shí)，有哪些方面需要加以注意和加深理解的？

　　楊朝飛：為了充分發(fā)揮行政復議的自我糾錯和監督的功能，首先，各地各級環(huán)保部門(mén)，尤其是環(huán)保部門(mén)的主要領(lǐng)導干部，要進(jìn)一步提高對依法行政的認識，強化勇于自我審視、自我約束、自行糾錯的意識。其次，要建章立制，修改、完善行政復議的具體制度和程序，進(jìn)一步規范有關(guān)法律文書(shū)格式。再次，要研究探索建立行政復議與信訪(fǎng)的銜接和協(xié)作機制，對復議審查中發(fā)現的問(wèn)題，有針對性地提出復議建議。第四，要積極探索并完善復議審查方式和協(xié)調解決途徑，加強現場(chǎng)調查。第五，要加強協(xié)調，積極探索協(xié)調結案。第六，要加強復議隊伍建設，提高復議能力和水平。

　　解決當前環(huán)境行政復議與行政訴訟不斷增多的關(guān)鍵在于規范環(huán)境執法。在環(huán)境執法過(guò)程中，各級環(huán)保部門(mén)要明確職責，在法律法規規定的職權范圍內行使執法權；法律法規授權的或者受環(huán)保部門(mén)委托履行環(huán)境管理職能的組織，必須在授權或委托的權限范圍內行使執法權，委托的環(huán)保部門(mén)必須加強監督，不能委托了事；必須嚴格遵守國家法律法規規定的現場(chǎng)監督檢查程序、行政處罰程序、行政執法監督程序和申請強制執行等程序；要加強制度建設，進(jìn)一步規范執法程序和執法行為，推動(dòng)環(huán)境執法逐步走上規范化、程序化、制度化的軌道。

　　為了更有效地發(fā)揮環(huán)境行政復議這一行政機關(guān)內部層級監督和自我糾錯重要途徑的作用，國家環(huán)?？偩志铜h(huán)境行政復議工作也做出4項承諾:一是有錯必糾，對下級環(huán)保部門(mén)或者環(huán)?？偩肿陨淼木唧w行政行為依法嚴格審查，決不護短；二是便民高效，明確告知當事人權利，專(zhuān)人接待來(lái)訪(fǎng)和接收材料，嚴格按法定時(shí)限辦理；三是公開(kāi)透明，公開(kāi)審理程序和時(shí)限，公開(kāi)當事人觀(guān)點(diǎn)和證據，公開(kāi)復議決定和理由；四是廉潔自律，不私自、單獨接待當事人，不接受當事人的送禮和吃請，不接受當事人支付費用的任何考察或者消費活動(dòng)。

　　依法負有行政復議職能的環(huán)保部門(mén)，要按照依法行政的要求，以事實(shí)為依據，以法律為準繩，以維護群眾合法環(huán)境權益為宗旨，以建立環(huán)境行政監督機制為目標，使環(huán)境行政復議真正走上法制化管理的軌道。這是《辦法》實(shí)施提出的要求，也是環(huán)保部門(mén)履行環(huán)境行政管理職能的需要。（本報記者黃冀軍 步雪琳）

來(lái)源：中國環(huán)境報