【編者按】中國機構編制網(wǎng)剛公布部三定方案《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內設機構和人員編制規定》，再次明確排污許可是核心制度。值此全面深化改革之際，生態(tài)環(huán)境部再次對我國排污許可制度回顧歷史、正視現實(shí)、展望未來(lái)，希望大家齊心協(xié)力、堅定不移推進(jìn)排污許可制改革！

中國排污許可制度改革：歷史、現實(shí)和未來(lái)

中國探索建立排污許可制度的歷史可以追溯到上世紀80年代。1988年，國家環(huán)保局制定了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，并下達了排污許可證試點(diǎn)工作通知。1989年，國家環(huán)保局又下發(fā)了《排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)工作方案》，分兩批組織23個(gè)環(huán)境保護重點(diǎn)城市及部分省轄市環(huán)保局開(kāi)展試點(diǎn)工作。老一輩的環(huán)保人還努力推動(dòng)將實(shí)施排污許可制度的要求寫(xiě)進(jìn)了《大氣污染防治法》《水污染防治法》和《環(huán)境保護法》中，要在中國探索建立這個(gè)已經(jīng)被發(fā)達國家驗證有效的先進(jìn)環(huán)保制度。

自80年代末以來(lái)，各地開(kāi)展了很多排污許可試點(diǎn)工作，這當中既有經(jīng)驗也有教訓。但總體看，排污許可制定位不明確，企事業(yè)單位治污責任不落實(shí)，環(huán)境保護部門(mén)依證監管不到位，使得管理制度效能難以充分發(fā)揮。

2015年是中國環(huán)保事業(yè)的一個(gè)轉折年。那時(shí)候，多地大面積的霧霾正牽動(dòng)著(zhù)人們的神經(jīng)，企業(yè)的污染物排放問(wèn)題是個(gè)“老大難”，污染源底數不清且管控不到位也是環(huán)保工作的一塊短板。民眾的期待與需求與環(huán)境質(zhì)遲遲未能改善成為了迫切需要解決的矛盾。也是在那個(gè)時(shí)候，當時(shí)的環(huán)境保護部組織了四輪生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)工作創(chuàng )新大討論，反躬自省，推陳出新，力求理順制度框架和管理體系，打開(kāi)環(huán)保工作的新局面。

也是在那個(gè)時(shí)候，黨中央在謀劃著(zhù)全局性的生態(tài)文明體制大改革，作為其中一個(gè)重要的課題，固定污染源基礎制度的革新正在積極醞釀。

自十八屆三中全會(huì )將“完善污染物排放許可制”寫(xiě)入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》后，十八屆五中全會(huì )又在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》中提出“改革環(huán)境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”。

2015年9月11日由中央政治局會(huì )議審議通過(guò)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無(wú)證排污或不按許可證規定排污?！?/span>

時(shí)任環(huán)境保護部部長(cháng)的陳吉寧組織了改革領(lǐng)導小組，以環(huán)境質(zhì)量的改善為核心，開(kāi)始探索改革的整體思路和方向。一個(gè)基本的共識是，這個(gè)改革要以排污許可制度為核心，整合各項環(huán)境管理制度，建立統一的環(huán)境管理平臺，實(shí)現排污企業(yè)在建設、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過(guò)程管理；實(shí)行一企一證；實(shí)行“一證式管理”；明晰各方責任，強化監管，落實(shí)企業(yè)的誠信責任和守法主體責任，推動(dòng)企業(yè)從被動(dòng)治理轉向主動(dòng)防范。

為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的改革思路和目標要求，環(huán)保部排污許可證實(shí)施領(lǐng)導小組開(kāi)始討論、起草、審議、修改改革文件。在參考國際上已有的成熟理論并與三十年來(lái)的環(huán)保管理實(shí)踐經(jīng)驗相結合的基礎上，領(lǐng)導小組又展開(kāi)了密集的地方調研、行業(yè)調研，經(jīng)過(guò)數十輪的專(zhuān)題討論和多次的征求意見(jiàn)，頂層設計草案終于成形并提交國務(wù)院。

2016年11月10日，國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國辦發(fā)【2016】81號文，簡(jiǎn)稱(chēng)“實(shí)施方案”），排污許可制度改革全面啟動(dòng)，歷史的車(chē)輪朝著(zhù)科學(xué)的、規律的、必然的方向前進(jìn)。

“實(shí)施方案”發(fā)布后，其中不少“關(guān)鍵詞”立即牽引了人們的視線(xiàn)，引發(fā)關(guān)注和熱議——“固定污染源環(huán)境管理的核心制度”；“整合”現有制度；“一證式”管理，“減輕企業(yè)負擔”；企業(yè)要建立“排污臺賬”，要提交“執行報告”，要“自證守法”，等等。

改革的時(shí)間緊，任務(wù)也重——到2020年，就要完成所有行業(yè)的排污許可證發(fā)放，實(shí)現“全行業(yè)覆蓋”?！皩?shí)施方案”發(fā)布后，原環(huán)保部旋即發(fā)文啟動(dòng)了火電、造紙兩個(gè)行業(yè)的改革。因為這兩個(gè)行業(yè)數量眾多，排放總量大，同時(shí)環(huán)境管理基礎也較好，因此作為試點(diǎn)行業(yè)首先開(kāi)始發(fā)證。這時(shí)候，多個(gè)地方試點(diǎn)也正在從立法、監督、實(shí)施、流域治理、行業(yè)改革等不同角度先行先試，探索建立排污許可制度的中國特色道路。

2017年4月，原環(huán)保部成立了排污許可與總量控制辦公室，將總量控制、排污權交易和排污許可三項職能歸到該處室，為固定污染源基礎制度的制度融合奠定了良好的基礎。這也是環(huán)保部第一次為這個(gè)醞釀了多年的基礎制度專(zhuān)門(mén)設立機構。

這一年，星星之火形成了燎原之勢，改革如火如荼全面展開(kāi)。法律法規和技術(shù)體系的建設快馬加鞭地推進(jìn)。在2017年一年的時(shí)間內，原環(huán)保部部署和推動(dòng)了部門(mén)規章和排污許可管理條例的起草、籌備工作，發(fā)布了十余個(gè)行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規范，發(fā)布了排污許可分類(lèi)管理名錄等指導性文件，建立了全國統一的管理信息平臺并投入使用。到年底，全國15個(gè)重點(diǎn)行業(yè)完成了排污許可證的發(fā)放，改革的理念也逐步深入人心。

第一年第一次集中核發(fā)排污許可證，全國各級環(huán)保部門(mén)付出了巨大的心血和辛勤的勞動(dòng)。為了如期完成發(fā)證任務(wù)，企業(yè)數量眾多的省市環(huán)保局連續晝夜奮戰；為了保證發(fā)證質(zhì)量，各地發(fā)證人員一邊自己努力學(xué)習，短時(shí)間高強度的吃透改革精神和技術(shù)文件要點(diǎn)，一邊悉心指導企業(yè)，還發(fā)揮能動(dòng)性和創(chuàng )造力，為改革貢獻出了可圈可點(diǎn)的地方經(jīng)驗樣本。

“中國排污許可”微信公眾號一共發(fā)布了三十多篇介紹各地改革經(jīng)驗的文章，上海、河北、海南、山東、浙江、湖南、廣東、四川等地不斷涌現新思考、新探索和新的成效。

基礎制度改革的關(guān)鍵詞是統籌協(xié)調。在全面推進(jìn)制度框架建設這一階段的過(guò)程中，原環(huán)保部推動(dòng)了排污許可和自行監測、可行技術(shù)、環(huán)境統計、環(huán)保稅的銜接，多個(gè)部門(mén)鼎力合作，打通技術(shù)障礙，共同落實(shí)了改革任務(wù)。

管理的“歸一”會(huì )促使數據的“歸真”，也能讓管理部門(mén)終能摸清固定污染源的底數。2018年2月，李干杰部長(cháng)2018年全國環(huán)境保護工作會(huì )議上首次提出了“核發(fā)一個(gè)行業(yè)、清理一個(gè)行業(yè)、規范一個(gè)行業(yè)、達標排放一個(gè)行業(yè)的思路”，力爭通過(guò)排污許可證的核發(fā)，解決以往長(cháng)久以來(lái)我們想搞清楚而沒(méi)有搞清楚的家底，以真正實(shí)現環(huán)境管理對污染源的“全覆蓋”。以發(fā)證為依托的固定污染源清理工作已經(jīng)開(kāi)始有條不紊的推進(jìn)。為了對固定污染源實(shí)現全面有效的管控，在“發(fā)一個(gè)行業(yè)清一個(gè)行業(yè)”的基礎上，原環(huán)保部又及時(shí)對發(fā)證范圍進(jìn)行了適當調整，進(jìn)一步實(shí)現了“應發(fā)盡發(fā)”和行業(yè)排污許可的“全覆蓋”。

發(fā)證過(guò)程中，全國的核發(fā)和管理隊伍以及技術(shù)支持團隊逐漸成熟，企業(yè)作為排污者的主體責任逐漸清晰，很多企業(yè)都根據按證執行的需要調整了自己內部的環(huán)境管理機構和管理行為，排污許可技術(shù)服務(wù)的第三方市場(chǎng)也蓬勃發(fā)展了起來(lái)。

第一輪發(fā)證過(guò)后，重點(diǎn)行業(yè)的數量、分布、存在的問(wèn)題等等，在大數據平臺上呈現得前所未有的清晰，以往標準的問(wèn)題，管理的漏洞，執法的短板，監測的盲區，制度之間的交叉重疊或者不相容紛紛暴露了出來(lái)。

發(fā)現問(wèn)題是解決問(wèn)題的前提，除了在管理漏洞和盲區采取彌補措施，推動(dòng)糾正和改進(jìn)之外，排污許可證本身也為解決問(wèn)題提供了有效的工具。比如說(shuō)，越來(lái)越多的地方環(huán)保部門(mén)發(fā)現，依證監督和執法能夠省時(shí)省力，也能避免不必要的爭議和麻煩。越來(lái)越多的企業(yè)也發(fā)現，以往一些含糊不清、莫衷一是，或者說(shuō)很難執行到位的要求，如今憑借一本排污許可證，一錘定音的得到明晰。越來(lái)越多的社會(huì )組織和公眾，也開(kāi)始關(guān)注排污許可制度改革，發(fā)現排污企業(yè)的信息從未如此公開(kāi)、透明、詳細。借助于排污許可信息公開(kāi)系統，人們不僅對自己生活的環(huán)境周邊有哪些類(lèi)型的企業(yè)，排放哪些污染物，排放多少有了清楚的認識，更是已經(jīng)開(kāi)始積極利用這個(gè)平臺參與監督，提供建議、意見(jiàn)，參與環(huán)保的共治。

萬(wàn)事開(kāi)頭難，15個(gè)污染物排放量大的重點(diǎn)行業(yè)完成發(fā)證工作之后，各行業(yè)排污許可制度改革已經(jīng)步入正軌，有序鋪開(kāi)。

2018年1月，原環(huán)保部印發(fā)《排污許可管理辦法（試行）》，規定了排污許可證核發(fā)程序等內容,細化了環(huán)保部門(mén)、排污單位和第三方機構的法律責任，為改革完善排污許可制邁出了堅實(shí)的一步。

拿到全國第一張水泥行業(yè)排污許可證的山東濟寧海螺水泥負責人告訴“中國排污許可”：企業(yè)的環(huán)保管理是與排污許可證的思路契合的——從源頭開(kāi)始控制，環(huán)保管理融入生產(chǎn)全過(guò)程，而不僅僅是末端控制。讓他比較高興的是，排污許可證對于守法企業(yè)是一個(gè)很大的支持。那些違法存在的、沒(méi)有基本的污染治理設施的“散亂污”企業(yè)就拿不到排污許可證了，有利于遏制以犧牲環(huán)境為代價(jià)的惡性競爭和“逆淘汰”。

站在企業(yè)自己的角度，“一證式”改革切實(shí)減輕了企業(yè)負擔，不再做重復的申報；站在全行業(yè)的角度，他也并不擔心排污許可制度的實(shí)施會(huì )增加產(chǎn)品的成本，因為實(shí)踐已經(jīng)證明：規范化、精細化的環(huán)境管理并不會(huì )導致企業(yè)負擔加重，反而會(huì )節約資源、節省能耗。

當地環(huán)保局的發(fā)證人員則說(shuō)，排污許可制度的改革以及目前已經(jīng)推進(jìn)的工作也讓他們感到振奮。以往在檢查企業(yè)的時(shí)候，對不同的企業(yè)，尤其是工藝復雜，排放口多的企業(yè)，他們心里很難有一個(gè)清晰的譜系。盡管環(huán)保局每天都“夜查”，到企業(yè)現場(chǎng)的時(shí)候也多，但是環(huán)保人員畢竟不是行業(yè)專(zhuān)家，搞不好也容易被企業(yè)“忽悠”。但是現在，核發(fā)排污許可證的過(guò)程，也是幫助管理人員理清楚每一個(gè)行業(yè)基本設備、工藝流程以及產(chǎn)排污節點(diǎn)的過(guò)程。而這些清晰可查的內容，包括每個(gè)企業(yè)的工藝特點(diǎn)，都已經(jīng)載明在排污許可證上了，勢必會(huì )大大提高管理的效率和透明度。另外，讓他尤其感到欣慰的是，環(huán)境管理更加清晰和有依據。環(huán)保部門(mén)對企業(yè)的所有要求都將集中到這一張排污許可證上。他們將以排污許可制改革為契機，繼續提升環(huán)境管理精細化水平，規范環(huán)保執法監管，嚴格按證監管。

排污許可證也已經(jīng)在發(fā)揮更多積極的作用。一位稅務(wù)局的工作人員介紹說(shuō)，排污許可制度的實(shí)施為環(huán)保稅的征收提供了很大的便利。已經(jīng)核發(fā)了排污許可證的企業(yè)依據排污許可證的執行報告來(lái)納稅，數據清晰，方法統一，簡(jiǎn)潔高效。而還沒(méi)有發(fā)證的企業(yè)在計算環(huán)保稅的時(shí)候，往往存在納稅污染物、監測和計算方法難以確定等問(wèn)題，給地方稅收監管帶來(lái)困難。因此，他強烈建議盡快推進(jìn)排污許可的全覆蓋。

經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的努力，排污許可制度體系已經(jīng)基本成型，但是改革的任務(wù)依然艱巨?！杜盼墼S可管理條例》承載著(zhù)為這項基礎制度立法的重任，需要為改革的深化推進(jìn)確定法律依據，鋪路搭橋。除了需要進(jìn)一步明確排污許可證制度的基礎核心地位，制度融合的途徑、渠道，還需要明確政府部門(mén)、企業(yè)和社會(huì )各界的責任。

在以往的環(huán)保法律體系中，缺乏企業(yè)依據排污許可證排污、政府部門(mén)依據排污許可證執法和監管的依據，缺少自行監測、臺賬記錄、執行報告的相關(guān)履責條款和落實(shí)保障——這些都需要借助排污許可的專(zhuān)項法規，來(lái)使得寫(xiě)入排污許可證的相關(guān)要求得到真正的落實(shí)。

另外，隨著(zhù)生態(tài)文明體制改革的繼續深化，作為其中一部分的固定污染源環(huán)境管理制度改革也必將在整體的機構、職能、制度改革中理順關(guān)系，調整到位。隨著(zhù)固定污染源的清理與排污許可證核發(fā)的全行業(yè)推進(jìn)，下一步的工作也已經(jīng)如箭在弦：落實(shí)證后監管，開(kāi)拓以排污許可證為依據的“審計式”執法；統一各行業(yè)實(shí)際排放量的核算方法和考核依據，通過(guò)排污許可證建立起企事業(yè)單位的總量控制制度；讓執行報告制度逐漸步入正軌，讓環(huán)境管理臺賬作為排放“證據鏈”的重要一環(huán)發(fā)揮功效；進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”，簡(jiǎn)化審批，落實(shí)企業(yè)主體責任；發(fā)揮市場(chǎng)的能動(dòng)性，推動(dòng)排污權交易等經(jīng)濟手段提高減排效率；讓排污許可證真正成為固定污染源的核心基礎制度，成為理順其他各項政策制度并融合一體的一個(gè)制度“底座”。

歷史的車(chē)輪滾滾向前，改革的開(kāi)弓沒(méi)有回頭箭。排污許可制度本身，不僅是被經(jīng)歷了工業(yè)化過(guò)程的各國驗證了的科學(xué)有效的管理工具，也是我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展到一定階段之后的必然選擇。是環(huán)保管理由粗放轉向精細化，由“保姆式”轉向法治化的結果。排污許可制改革不僅是環(huán)保管理現代化建設的一部分，也是現代企業(yè)制度建設的一部分，是整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )成熟化的必經(jīng)之路。

十九大報告指出，要進(jìn)一步強化排污者責任，堅決打好污染防治攻堅戰。李干杰部長(cháng)提出，實(shí)施排污許可制是貫徹落實(shí)十九大精神、強化排污者責任的重要舉措，是提高環(huán)境管理效能、改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度保障。

2018年6月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見(jiàn)》中強調，要加快推行排污許可制度，對固定污染源實(shí)施全過(guò)程管理和多污染物協(xié)同控制，按行業(yè)、地區、時(shí)限核發(fā)排污許可證，全面落實(shí)企業(yè)治污責任，強化證后監管和處罰。2020年，將排污許可證制度建設成為固定源環(huán)境管理核心制度，實(shí)現“一證式”管理。

排污許可制改革在生態(tài)文明建設和打好污染防治攻堅戰當中，肩負著(zhù)越來(lái)越重要的使命，包含著(zhù)一系列重大的命題，既是政府各部門(mén)之間、不同層級的政府之間在固定污染源管控上責權關(guān)系的調整，也是政府與排污企業(yè)之間監督與被監督的內容、方式的重大改革。這對于企業(yè)涉及污染項目的建設、生產(chǎn)活動(dòng)，相關(guān)設備制造業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的科技發(fā)展，都將產(chǎn)生巨大而深遠的影響，更直接影響到這一制度的最終目的——環(huán)境質(zhì)量的改善。

作為一個(gè)核心制度，不僅僅是需要制度設計好，更需要落實(shí)執行好。特別是環(huán)保系統要有刀刃向內的改革勇氣，堅決完成事關(guān)體系和能力現代化建設的重要任務(wù)。改革任務(wù)是否能夠如期完成，終究系于政府部門(mén)對“一證式”改革的認識程度和決心，也有賴(lài)于社會(huì )共識的建立和群策群力的推動(dòng)。